欧洲和澳大利亚安全生产法规的发展历程和启示

（说明：该文作者何继宏先生，现居澳大利亚墨尔本，就职于中国蓝星集团的海外企业——凯诺斯公司，该公司主要生产乙烯。何先生的工作主要是为中国化工在国内的下属企业的安全和生产运营工作提供技术支持，实现知识转移。）

前言

近年来，政府监管部门对安全生产的监管力度持续加大，不断出台新的法律法规，开展全国性的安全大检查和全国性的安全宣传活动（如安全月）等等。然而，灾难性的安全事故还是频频发生。例如：“8.12”天津港大爆炸、“3.21”江苏响水天嘉宜化工公司大爆炸以及几天前发生的浙江温岭液化气槽罐车爆炸事故等不胜枚举。每次事故调查结果的第一条总是提到“安全责任落实不到位”，几乎无一例外！中国有着世界上最庞大的安全监管机构，最多的安全监管人员，可为什么还是“安全责任落实不到位”呢？西方安全管理较先进的国家又是如何落实安全责任的？其安全法律法规经历了什么样的发展历程？有什么值得我们思考和借鉴的呢？希望这篇文章能帮助大家更好地思考这些问题。

 灾难性事故推动安全法律法规的发展

回顾历史，我们发现一个不幸的事实，那就是灾难性的安全事故推动着西方安全法律法规的发展。从1970年到2010年的40年间，西方国家也发生了很多灾难性的安全事故，在这里就不逐一列举。本文将重点介绍其中的四起灾难性事故，因为这些事故推动了西方政府（欧洲和澳大利亚）对安全法律法规做出了重大改变，这四起事故包括：

Ø  1974英格兰弗利克斯环己烷爆炸事故

Ø  1976意大利塞维索毒气泄漏事件

Ø  1988派普·阿尔法英格兰北海油气平台火灾爆炸事故

Ø  1998澳大利亚朗福德事故

图1总结了四起事故后安全法律法规的重大变化，下面将对每次变化做概要介绍，希望这些历程能给大家一些启示。

其实，当时英国已经制定了新的安全监管办法。但是，这场灾难性事故对新法规的制定产生了很大影响，并且继续影响着英国和欧盟的法规。  具体包括有：

这是英国陆上生产设施安全管理法规的第一次重大变化。

1976年7月10日，位于意大利麦德的一家小型农药和杀虫剂生产厂发生了有毒蒸汽泄漏事故，大约有6吨有毒蒸汽泄漏，其中包括剧毒的二恶英(TCDD)。蒸汽云污染影响了方圆6公里的60,000多户居民，447人接受了二噁英中毒治疗，具体死亡数字无法考证，成千上万头牲畜被毒死。该工厂的生产负责人鲍利提甚者被暗杀，社区民众的愤怒可见一斑！当时受到伤害最严重的社区叫“塞维索”（Seveso），因此，该事故被称为“塞维索事故”。

作为响应，欧洲立法机构在1982年颁布了82/501/EEC指令，后来又称之为《塞维索指令 I 》（注：国内有时翻译为《塞韦索法令》，以下同）。该指令旨在协调欧盟成员国防止涉及危险物质的重大事故， 特别针对那些具有重大事故危险的工业活动作出要求，具体包括：

《塞维索指令 I 》是统一欧盟重大事故危险监管政策的第一步。

1996年又颁布了《塞维索指令 II 》: 96/82/EC ， 指令II要求企业：

•       为安全运营提供例证(包括危险辨识和定量风险评估)

•       制定重大事故预防政策 (MAPP)

•       提交《安全报告》

•       实施安全管理体系(SMS)

•       制定内部和外部紧急预案

•       实行公众告知（危险和风险）

2003年颁布的《塞维索指令 IIA 》:  2003/105/EC（补充条款），对《安全报告》、风险评估和公众咨询提出额外要求，并且扩大了该指令适用的行业范围。

2012年又颁布了《塞维索指令 III 》:  2012/18/EU，指令III要求：

《塞维索指令》的立法思想再次遵循一种模式，即朝着设定目标的体系发展，企业完全负责确保生产运营安全而不是单纯的遵守法律条款。

Ø英格兰北海“派普·阿尔法”油气平台火灾爆炸事故

1988年7月6日，位于北海英国海域中部距苏格兰200公里的派普.阿尔法油气平台发生火灾和爆炸，当时平台上共有作业人员226人，仅61人幸存，死亡165人，2名救援人员在施救过程中丧生（总共死亡167人），迄今为止仍然是海洋石油工业史上最严重的事故。

英国政府作出了前所未有的响应，对事故本身启动了公众调查 (Lord Cullen)。英国安全与健康执行局接管了英国海上设施安全，将立法由基于“规则”转变为基于“目标设定”，安全责任从监管者（规则制定者）完全转移到生产设施的运营者，监管者制定总体期望目标和指导方针，企业负责选择实现这一期望的最佳方法。企业必须提交一份《安全例证报告》（Safety Case），证明企业已经辨识了所有危险、有效完成了风险评估，并且明确采取适当的控制措施将风险降低到合理可行的最低水平（ALARP），同时实施了安全管理体系，以确保这些控制措施得到系统管理、始终有效。这些变化与自英格兰弗利克斯爆炸事故后制定的陆上制度保持一致，并且和欧盟的法规趋于一致。

Ø 澳大利亚朗福德事故

1998年9月25日，位于澳大利亚维多利亚州朗福德（Longford）的天然气工厂发生了气体泄漏引发的火灾和爆炸事故，造成2死8伤， 维多利亚全州的天然气中断2周，影响近四百万人的日常天然气供应，事故企业遭受了（大约相当于100亿人民币）巨大的经济损失。

澳大利亚皇家调查委员会就事故启动了专项调查，并且向政府推荐实行《安全例证报告》（SafetyCase）制度。2000年，维多利亚州颁布了《维多利亚重大危险设施安全条例》，对重大危险设施运营者采取“非指令性”管理方式，运营者须证明对重大危险的有效控制 ，提交《安全例证报告》，实施安全管理体系；监管部门在审核《安全例证报告》通过后向申请企业颁发运营许可证。监管部门对企业的安全检查也是以企业的《安全例证报告》为依据，检查企业实际操作是否和报告相符，即说的和做的是否一致。很快澳洲其它各州也相继实施了相同或相似的法规和要求。

最后值得一提的是，新加坡在2017年9月1号也实行了《安全例证报告》制度。在这之前新加坡人力部代表新加坡政府，领导成立了一个专项工作组，对如何提升政府现有监管制度和寻找国际最佳实践做了系统调研。2014年12月，专项工作组向政府推荐实行《安全例证报告》制度；政府经过进一步研究论证，最终于2017年9月1号正式实行《安全例证报告》制度。该制度要求企业：

•       承担更大的责任

•       通过集成所有SHE协议，积极主动地识别和管理安全、健康与环境（SHE）风险。

•       向监管者证明他们的风险在合理可行最低的水平

与此同时，新加坡每年都举行《安全例证报告》学术交流大会。

结束语

欧洲和澳大利亚安全法规都是朝着“目标设定”这个大方向发展（包括新加坡），其基于的观点是：目标设定的体系框架比指令性法规（如中国）更可取，是因为它使公司自己去思考（想办法），安全责任从立法者转移到生产运营者。该观点认为，企业的法律责任是确保设施足够安全地运营（目标）而不是仅仅遵守立法者制定的条款，而立法者的责任是审核企业的《安全例证报告》，决定接受或拒绝，以此决定是否颁发运营许可证，并继续监督企业的执行情况。

对此，支持者认为《安全例证报告》制度能够鼓励企业不断改进，“最低合理可行原则“推动企业创新。因为企业会积极投资寻找有效的解决方案，并且也给立法者更多力量要求更高的标准，即随着新技术和管理水平的不断提升，”最低合理可行原则“赋予监管者进一步提高标准的依据。

而反对的声音认为《安全例证报告》制度存在一定的局限性和风险，该制度一方面要求企业有（足够）的专业知识履行最低合理可行原则；另一方面，也要求立法者有足够的专业知识和经验来识别和要求最佳实践。另一种担心是，立法者过度信赖企业自律，而企业关注文件工作而不是安全本身。

近期的发展显示有要求恢复一些描述性的技术要素。例如，多年来一直以“目标设定”为导向的挪威海上安全制度，就是否重新引入某些技术方法的要素（例如是否强制要求某些物理防护）进行辩论。英国健康与安全执行局也开始在其《安全例证报告》制度中采用了一些描述性的技术要素。在美国，关于基于“规则”的指令性法规与基于“目标设定”的安全例证制度的优缺点的争论仍在继续。

笔者认为最好的制度可能是将安全责任放在企业的运营者，要求企业采用例证报告积极管理风险，同时对控制措施作一些具体的技术要求，即一个“目标设定”和“规则”指令性规章的综合体。这还需要有志之士进一步探索和研究！