关于《中华人民共和国石油天然气管道保护法(草案)》的说明
——2009年10月27日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上
国务院法制办公室主任
曹康泰
全国人民代表大会常务委员会：
我受国务院委托，现对《中华人民共和国石油天然气管道保护法（草案）》作说明。管道运输作为现代五大运输方式之一，承担着我国大部分原油和天然气的运输，对经济发展、促进民生、社会安定和国防建设发挥重要的保障作用。随着我国经济发展对油气资源需求的快速增长，我国干线管道的总长度迅速增加，国际原油管道陆续建成后，我国干线管道总长度将进一步增加，形成规模较大、跨国境和跨区域的输油气干线管网。党和政府历来高度重视管道保护工作。国务院于1989年发布实施了《石油天然气管道保护条例》，并于2001年对该条例进行了修订。现行条例对保护管道设施安全，维护国家能源安全和公共安全发挥了积极作用。但随着我国经济社会迅猛发展和城乡建设不断加快，管道保护的外部环境发生了很大变化，管道保护出现一些新的问题，迫切需要制定石油天然气管道保护的专门法律。一是随着城乡建设的不断加快，许多当年远离城乡居住区的管道已经被居民楼、学校、医院、商店等建筑物包围，甚至大量被非法占压，经济建设、城市发展与管道保护之间的矛盾更加尖锐、复杂，亟须建立管道建设与土地规划、城乡规划等相协调的制度。二是管道安全运行的外部环境非常严峻，打孔盗油(气)等违法犯罪行为仍然猖獗，管道特别是天然气管道甚至成为国内外恐怖分子攻击的重点目标，为了维护公共安全，有必要进一步强化管道运行中的保护措施，建立更加有效的管道保护制度。三是管道与铁路、公路、河道等工程存在大量交叉，形成的相遇关系非常复杂，同时，管道在建设、巡护、检测、抢修过程中，与管道沿线土地或者设施的所有权人或者使用权人发生大量的民事法律关系，按照立法法的要求，这些民事法律关系需要通过制定法律切实予以规范。四是随着国际原油管道的陆续建成，管道在国民经济发展、促进民生方面的作用将日益显著，而我国管道保护缺乏专门的法律规范，与我国能源大国的地位不相适应。因此，为了进一步保护石油天然气管道，保障石油天然气输送安全和公共安全，维护国家能源安全，确有必要制定《石油天然气管道保护法》。一是为了发挥国务院能源主管部门对石油天然气的行业管理职能，承担起主管全国石油天然气管道的工作，草案规定：国务院能源主管部门依照本法的规定主管全国管道保护工作，负责组织编制并实施全国管道发展规划，统筹协调全国管道发展规划与其他专项规划的衔接，协调跨省、自治区、直辖市管道的规划、建设和运行涉及管道保护的重大问题，指导各省、自治区、直辖市人民政府及其有关部门的管道保护工作。同时，草案相应规定了省、自治区、直辖市人民政府能源主管部门在管道保护中的职责。二是为了充分发挥管道经过地区的地方人民政府对管道保护的职能，草案规定：县级以上地方人民政府应当加强对本行政区域管道保护工作的领导，督促有关部门依法履行管道保护的职责，支持管道建设项目在本行政区域的实施，组织排除管道保护距离内的重大外部安全隐患。同时，考虑到设区的市级和县级人民政府多数尚没有专门的能源主管部门，为了把管道保护工作落到实处，草案沿用了现行的由市级、县级人民政府指定的部门主管管道保护工作的有效做法，并具体规定了指定部门在管道保护工作中的具体职责。三是为了充分发挥公安、质量监督、安全生产监督管理等有关部门在管道保护中的职能，建立各部门各负其责的管道保护体制，草案规定：公安、质量监督、安全生产监督管理等有关部门依照有关法律、行政法规的规定，在各自职责范围内负责管道保护的相关工作。四是为了落实管道企业作为安全生产第一责任人的责任，草案规定：管道企业要遵守有关规划、建设、安全生产、质量监督、环境保护的法律、行政法规和国家技术规范的强制性要求，并依法接受有关部门的监督管理；建立健全本企业有关管道保护的技术标准和岗位操作规程，并组织实施；宣传管道保护知识，组织进行管道巡护、维修和检测；制定本企业管道事故应急预案，并报所在地县级人民政府主管管道保护工作的部门备案，配备抢险救援人员和设备，并定期进行管道事故应急救援演练；同时履行其他管道保护的相关义务。一是为了从源头上理顺管道建设与城乡建设之间的关系，避免因规划不协调产生危害管道和公共安全的隐患，草案规定：国务院能源主管部门根据国民经济和社会发展的需要组织编制全国管道发展规划。管道企业应当根据全国管道发展规划编制管道建设规划，并报送拟建管道所在地县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，由城乡规划主管部门将符合要求的管道建设规划依法纳入当地城乡规划。二是为了保障管道建设的顺利进行，并保障管道在建设环节即符合管道保护的各项要求，草案规定：管道建设的选线应当符合管道保护和公共安全的要求，避开地震活动断层和容易发生洪灾、地质灾害的区域，与建筑物、构筑物以及其他基础设施保持符合本法及有关法律、行政法规和国家技术规范的强制性要求规定的保护距离；按照国家有关规定经批准、核准或者履行备案手续，并符合开工条件的管道项目的建设，任何单位和个人不得非法阻碍；管道企业按有关法律、行政法规和国务院规定，选择具备相应资质的勘察、设计、施工、工程监理、检验检测单位从事管道工程建设；管道建设涉及穿跨越各种基础设施的，应当遵守本法及有关法律、行政法规和国家技术规范的强制性要求。三是为了保障管道建成后符合管道保护的要求，草案规定，管道建成后应当按照国家有关规定进行竣工验收；竣工验收，应当审查管道是否符合本法规定的管道保护的要求。管道经验收合格，方可交付使用。管道竣工验收合格的60日内，管道企业应当将竣工测量图报所在地县级以上地方人民政府主管管道保护工作的部门备案。为了更加有效地保护管道及其运行安全，草案规定了以下四类保护措施：一是为了保障管道建成后的安全运行，及时、有效地防范和处理管道事故，草案规定：管道投入运行后，管道企业发现管道存在外部安全隐患的，应当及时排除；管道企业对运行的管道进行巡护、维修、检测，有关单位、个人应当给予必要的便利；发生管道事故，管道企业应当立即启动本企业管道事故应急预案，采取有效措施消除或者减轻事故危害，并依法及时向有关部门报告；对管道泄漏的石油和因抢修排放的石油，由管道企业回收、处理，任何单位和个人不得侵占、盗窃、哄抢。二是规定禁止各类直接危害管道的行为。草案规定：禁止擅自开启、关闭管道阀门，采用移动、切割、打孔、砸撬、拆卸等手段破坏管道，移动、毁损、涂改管道标志，在上方架设电力线路、通信线路或者在储气库构造区域范围内进行工程挖掘、工程钻探、采矿的行为。三是根据各类行为对管道的危害程度，以及发生管道事故可能对沿线地区公共安全造成的影响，草案分别规定了管道中心线两侧不同地域范围内，禁止从事的危害管道的行为。根据管道安全保护的技术要求，分别规定了不同的保护距离。四是为了在保护管道的同时，尽可能减少对沿线地区正常经济社会活动的影响，草案对保护距离内可能危害管道的行为没有完全禁止，而是规定：涉及管道专用隧道的施工作业，经主管管道保护工作的部门批准方可实施；涉及管道的其他施工作业，由主管管道保护工作的部门组织施工单位与管道企业协商，协商不成的由主管管道保护工作的部门组织进行安全评审，并作出是否批准作业的决定。实践中管道建设工程与其他各种建设工程存在大量交叉，相遇关系十分复杂。为了减少管道建设中的工程争议，节约建设成本，保障管道建设、运行中的安全，草案从以下三个方面对相遇关系进行规范：一是明确了处理管道与其他建设工程相遇关系的原则，即：管道与其他建设工程相遇关系的处理，法律有明确规定的，依照有关规定执行；法律没有规定的，建设工程双方应当相互协商；后开工的建设工程服从先开工或者已建成的建设工程；同时开工的建设工程，后批准的建设工程服从先批准的建设工程；建设工程各方应当为对方提供必要的便利。二是新建、改建、扩建管道与其他已建工程相遇，需要其他已建工程改建、搬迁、增加防护设施的，或者管道通过正在建设的其他工程，需要其预留管道通道、预建管道通过设施的，管道企业应当承担由此增加的费用。同时，按照对等原则，其他新建、改建、扩建工程项目与管道相遇，需要管道改建、搬迁、增加防护设施，或者预留通道、预建相关设施的，其他工程建设单位应当承担由此增加的费用。三是管道与其他建设工程相遇并同时施工的，双方应当协商制定施工方案并签订安全防护协议，指派专门人员现场监督、指导对方施工。在工程相遇的区段，一方或者双方按照设计规范或者标准要求对方采取特殊防护措施的，提出要求的一方应当承担由此增加的费用。为了完善法律责任，加大对违法行为的处罚力度，保障法律的实施，草案对危害管道的不同违法行为规定了严格的法律责任。对于严重危害管道的行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；对管道保护距离内违法修建的建筑物、构筑物或者其他设施限期拆除或者清除，逾期未拆除或者清除的，由县级以上地方人民政府主管管道保护工作的部门组织拆除或者清除；并区分违法行为对管道的危害程度，对违法行为主体规定了相应的罚款数额。对于本法实施前在管道保护距离内已建成的人口密集的场所和易燃易爆物品的生产经营储存场所，由所在地人民政府根据当地的实际情况，有计划、分步骤地进行搬迁、清理或者采取必要的防护措施。需要已建成的管道改建、搬迁、加固的，应当与管道企业协商确定补偿方案。为了进一步加强管道保护工作，法制办从2005年开始着手草案的研究起草工作。在起草过程中，总结现行《石油天然气管道保护条例》的实施情况，认真调查研究我国管道保护中存在的问题，借鉴国外管道保护相关立法经验，在此基础上，起草了《中华人民共和国石油天然气管道保护法(征求意见稿)》，并多次征求有关部门和单位以及省、自治区、直辖市政府的意见，还多次召开协调会、座谈会、专家论证会。国家能源局成立后，又会同能源局对征求意见稿进行反复研究修改，形成了《中华人民共和国石油天然气管道保护法(草案)》。草案已经国务院第78次常务会议讨论通过。《中华人民共和国石油天然气管道保护法(草案)》和以上说明是否妥当，请审议。
