出口管制法对企业提出的合规化要求

立法过程回顾

出口管制法于2016年被正式列入立法计划。2017年6月16日，商务部牵头起草了《中华人民共和国出口管制法（草案征求意见稿）》并向社会公开征求意见。此后，2019年12月的十三届全国人大常委会第十五次会议和2020年6月的十三届全国人大常委会第二十次会议先后进行了两次审议，均不同程度地提出了详细的修改意见。与商务部最初公布的草案征求意见稿六章七十条相比，三审通过的最终法案确定为五章四十九条。

立法意义

出口管制法系统梳理了迄今为止的出口管制制度，使相对松散的现有出口管制法规、规章等可以更好地进行统筹协调、充分发挥作用，具有更清晰的制度设计与执法保证措施，且更具可预见性及可操作性。同时，该法也适应了当前复杂多变的国际新形势的需要，在总结出口管制经验基础上借鉴国际通行做法，增设了许可便利措施、管控名单等制度，完善和扩大了出口管制的管控范围，在管制物项对象范围方面独具特色地增加了“服务”，同时规定了“对等原则”。

出口管制法的颁布和实施，有效填补了中国出口管制法律体系的缺失，全面提升了中国出口管制制度的立法层级，为今后中国出口管制相关法律体系的进一步完善及未来的精准执法奠定了坚实的基础。

现有出口管制法律体系

中国现行出口管制法律体系主要由法律、行政法规以及部门规章三个层次构成。在出口管制法出台前，就法律而言，《中华人民共和国对外贸易法》是我国实施出口管制的法律基础，而《中华人民共和国海关法》《中华人民共和国刑法》等部门法中的相关条款也为禁止或者限制出口管制物项提供了相关法律依据。但就该法律体系的核心而言，还是以1995年12月27日公布并实施的《中华人民共和国监控化学品管理条例》（该条例后于2011年1月8日修改并实施）为开端的6部出口管制行政法规及其相关规范性文件为主。出口管制法出台后，正式形成了以出口管制法为核心，全面覆盖核、生物、化学、导弹以及军品等物项的新出口管制法律制度体系。

管制物项

根据出口管制法第二条规定，适用出口管制法的管制物项可以分为两用物项、军品、核以及兜底性质的“其他与维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务相关的物项”几大类。在每一大类中，既包括有形的货物，也包括无形的技术和服务。此外，出口管制法第二条还特别强调管制物项包括物项相关的技术资料等数据。

管制目录

目前，中国针对核、生物、化学、导弹等敏感物项及军品制定了对应的出口管制清单（如下表所示）。其中，除《中华人民共和国军品出口管理清单》外，其他清单所列物项被商务部和海关总署统一列入《两用物项和技术出口许可证管理目录》，并列明了相应的海关商品编号来进行管理。

管制行为

需要强调的是，受出口管制法管制的行为并不仅仅限于通常理解意义上的“出口”，从出口管制法第二条的规定来看，中国企业在中国境内向外国实体提供管制物项也属于受出口管制法规制的“出口”行为（即视同出口）。另外，根据出口管制法第四十五条的规定，由境外启运、通过中国境内继续运往境外的管制物项，以及外国实体获取管制物项后拟将其“再出口”，都会受到出口管制法的管控。具体执行层面有待后续出台的实施细则等配套法规予以进一步明确。

主管机关和职能分工

根据出口管制法第五条规定，国务院、中央军事委员会承担出口管制职能的部门（统称“国家出口管制管理部门”）按照职责分工负责出口管制工作。我们理解，目前负责出口管制工作的商务部、国防科工局、中央军委装备发展部等部门即为这里的“国家出口管制管理部门”，将继续依法履行各自职责。

现行的出口管制管理体系按照物项类型的不同可以划分为：

两用物项（例如，核两用、生物两用、化学两用、导弹相关两用物项等）：商务部分别会同国防科工局（国家原子能机构）、工业和信息化部等部门管理；

军品出口：国防科工局、中央军委装备发展部管理；

核出口：国防科工局会同商务部等部门管理；

另外，涉及外交政策的管制物项出口，由前述主管部门会同外交部进行审查；海关总署负责上述物项和技术的出口监管工作，并参与相关违法出口案件的处理。

管理方式

根据出口管制法的规定，我国对管制物项的管理方式主要为制定管制清单和管控名单，以及实施出口许可。

◎管制清单

出口管制法第九条规定，国家出口管制管理部门应会同有关部门制定、调整管制物项出口管制清单，并及时公布。管制清单圈定了出口管制的物项范围。不过，需要注意的是，对于未被列入管制清单中的物项，也并非必然不受管制。国家出口管制管理部门可能出于维护国家安全的需要等对出口管制清单以外的货物、技术和服务实施临时管制，并予以公告。另外，如果物项可能存在危害国家安全和利益，被用于设计、开发、生产或使用大规模杀伤性武器及其运载工具或被用于恐怖主义目的这三类风险之一的，那么即使该物项为管制清单以及临时管制物项之外的物项，也仍然受到管制。

◎出口许可

出口管制法第十二条规定，国家对管制物项的出口实行许可制度。这是指，对于上述的管制清单物项、临时管制物项以及可能存在上述三类风险的其他物项，出口经营者在出口前需要获得国家出口管制管理部门的许可才能出口。国家出口管制管理部门会综合考虑国家安全和利益、履行国际义务和对外承诺、出口类型、管制物项敏感程度、出口目的国家或地区、最终用户和最终用途、出口经营者的相关信用记录等因素作出是否准予许可的决定。

◎管控名单

出口管制法第十八条规定，国家出口管制管理部门可对违反最终用户或最终用途管理要求的、可能危害国家安全和利益的、将管制物项用于恐怖主义目的的进口商和最终用户，建立管控名单。列入管控名单的进口商和最终用户，有关管制物项交易可能会受到禁止或限制，有关管制物项出口可能会被责令中止。列入管控名单的进口商、最终用户经采取措施，不再有上述情形的，可以向国家出口管制管理部门申请移出管控名单，国家出口管制管理部门根据实际情况决定是否移除。

义务主体

出口管制法的义务主体包括出口经营者，出口货物发货人或代理报关企业，以及进口商等。其中最主要的法律义务主体是“出口经营者”。

法律责任

◎行政处罚

出口管制法第三十三条至第三十八条规定了九种出口管制违法行为，出口经营者是最主要的违法行为责任主体。在行政处罚的措施上，罚款适用于全部九种出口管制违法行为，且罚款的金额较高，最高甚至可以达到违法经营额的20倍，并可吊销相关管制物项出口经营资格。

除此之外，从事出口管制违法行为还可能被限制甚至禁止从事有关出口经营活动。出口管制法第三十九条规定，违反出口管制法受到处罚的出口经营者，其违法情况将被纳入信用记录，出口管制管理部门可在五年内不受理其出口许可申请，其直接负责的主管人员和其他责任人员在五年内不得从事有关出口经营活动，因出口管制违法行为受到刑事处罚的，终身不得从事有关出口经营活动。

◎刑事责任

出口管制法第四十三条规定，违反出口管制法规定出口国家禁止出口的管制物项或者未经许可出口管制物项的，依法追究刑事责任。总体而言，如果违反我国出口管制规定构成刑事犯罪时，根据《中华人民共和国刑法》相关规定，可能涉嫌构成的主要罪名包括走私罪、非法经营罪、泄露国家秘密罪、伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章罪等罪名，从而被判处有期徒刑，并处罚金和没收财产。

域外适用效力

出口管制法第四十四条原则性地规定了该法的域外执法管辖。这意味着，外国企业在境内违反出口管制规定，或者在境外对从中国购入的管制物项实施再出口时发生违规问题，均有可能被追究相关法律责任。

企业关注要点

◎“诚信守法便利”原则凸显

出口管制法中强调了企业信用状况在出口管制领域的重要性。一方面，该法第十三条规定出口经营者所有信用记录都可能成为国家出口管制主管部门审批其出口管制物项许可申请时加以考量的重要因素之一。另一方面，企业在出口管制领域的合规表现也可能被纳入企业的信用记录，一旦企业违反出口管制相关规定，在其他监管领域也会造成不利影响。

同时，出口管制法第五条规定，国家出口管制管理部门适时发布有关行业出口管制指南，引导出口经营者建立健全出口管制内部合规制度，规范经营。第十四条中鼓励出口经营者建立出口管制内部审查制度，如运行情况良好，可获得许可便利措施。这些规定都进一步凸显了“诚信守法便利”原则，鼓励企业建设自身合规体系。

◎不得与管控名单的实体进行交易

出口管制法第十八条规定出口经营者不得与违反规定与列入管控名单的进口商、最终用户进行交易，并在第三十七条中规定了相应罚则。与此同时，出口管制法最终法案中在第十八条中还增加了例外情形的规定。即，出口经营者在特殊情况下确需与列入管控名单的进口商、最终用户进行交易的，可以向国家出口管制管理部门提出申请。因此，建议企业在订单审核及接受环节以及管制物项出口销售环节建立相应的客户风险以及警示红旗筛查制度，对相关风险进行预判。必要时，事先向国家出口管制部门进行正式咨询或者提出申请。

◎通过“对等原则”提前预判风险，制定应对预案

出口管制法第四十八条规定，任何国家或者地区滥用出口管制措施危害中国国家安全和利益的，中国可以根据实际情况对该国家或者地区对等采取措施。结合当下“中美贸易摩擦升级”的背景，建议近期与中美两国存在紧密贸易关系的企业，应当高度关注中国采取“对等原则”的风险，提前制定应对预案，以避免遭遇“无妄之灾”。

企业的准备与应对建议

◎配套法规将陆续出台或修订，建议企业密切关注出口管制相关立法动态；

◎建立和完善自身出口管制内部合规审查制度；

◎建立对企业自身产品、技术的出口管制识别和风险评估体系，加强对出口管制合规风险的评估；

◎建立相应的客户风险以及警示红旗筛查制度；

◎加强出口管制合规的培训和宣传，组建相关合规团队；

◎寻求出口管制合规专业团队协助，提高合规管理和风险识别水平。

出口管制法的正式颁布仅是中国出口管制制度构建的开始，一系列与其配套的出口管制行政法规、部门规章、规范性文件等可能会陆续制定和修订。在大国竞争渐呈常态化的背景下，企业必须在各国出口管制交叉监管的“夹缝”中求得合规发展，因此尽快全面提升自身综合性出口管制合规水平显得尤为重要。