应急管理部党组印发贯彻落实《2018—2022年全国干部教育培训规划》实施意见

本领是什么？本领是指一个人的才识和能力。“本领恐慌”则是指面对新形势、新环境、新任务和新目标的挑战，担心自身素质不适应，欠乏知识和技能而产生的惶恐不安的情绪。直白地说，“本领恐慌”就是知识恐慌、能力恐慌。

早在1939年，在延安，毛泽东同志在一次干部教育动员大会上讲话时指出就提出“我们队伍里边有一种恐慌，不是经济恐慌，也不是政治恐慌，而是本领恐慌。”

习近平总书记在中央党校建校80周年庆祝大会暨2013年春季学期开学典礼上，指出“本领恐慌在党内相当一个范围、相当一个时期都是存在的。实现党的十八大提出的各项目标任务，做好方方面面的工作，对我们的本领提出了新的要求。”

习近平总书记对“本领恐慌”的再一次重申，为全党敲响了警钟，同时也为已经进入和即将进入各级应急管理系统这个特殊行业的全体干部职工提出了警示。

面对越来越重、越来越新以及各种复杂局面的应急管理工作任务，应急管理干部尤其是基层干部觉得自身知识、素养、眼界、能力跟不上形势变化，工作压力越来越大，普遍反映存在不同程度的“本领恐慌”，本领不够、本领落后，力不从心，无从着手。有的因经验老化“不会干”，有的因知识储备不足 “干着急”，有的对新事物“跟不上”，有的是能力不适应“干不了”，有的只能寻求形式主义来应付，靠玩虚活儿掩盖“本领缺失”，但更多的还是满怀为国为民、创业干事业的热情，苦于缺乏干事担当的本领才干。

1、应急管理队伍面对系统性安全风险和严峻挑战，监管对象与应急管理能力严重不匹配

我国正处于工业化、城镇化加速期，也是安全生产事故高发易发期。应急管理队伍面临的挑战有：

挑战一：安全生产“三个没有改变”，事故隐患和安全风险交织叠加。 

高危行业门类齐全、采掘业、重化工比重偏大的现状没有改变。矿山资源禀赋差、自然灾害严重的现状没有改变。经济社会发展、城乡和区域发展不平衡，落后工艺、技术、装备和产能大量存在，企业主体责任不落实，全社会安全意识、法治意识不强，安全生产基础薄弱的现状没有改变。经济增速换挡不失势，生产经营过度依然频繁，生产经营规模不断扩大，安全生产风险点、面持续扩大，城市运行管控和人员安全管理难度加大，安全生产不确定因素增多。

挑战二：多年以来的经济快速粗放发展，积累的安全隐患进入风险高发期。

多年以来的经济快速粗放发展，许多行业、企业的设施、设备老化甚至“超期服役”，成为重大风险源头。早期建设项目的规划缺少安全评估或不合理，造成部分高危行业企业的产业布局和结构不合理，如加油站、危险化学品生产、储存单位等各类危险源与人群密集区域的安全距离被不断压缩；地下管网、地下空间、人员密集场所、民用住房的安全风险隐患突出。很多地方追求“弯道超车”，为了赶进度或完成“献礼工程”，采取简易程序上马，或者是先建设、后审批，“先上车、后补票”，安全生产历史欠账多。

挑战三：企业经营遭遇困境，安全投入和安全管理受到影响。 

经济下行压力加大，产能过剩，劳动力成本越来越高，职工队伍不稳，企业经营遭遇困境。由于资金紧张，安全投入势必受到影响。在落实安全生产责任方面，中小企业本来基础就比较差，遭遇经济下行，更是雪上加霜，容易放松安全生产工作。一些煤炭、钢铁、化工等受产能限制的企业不少处于停产半停产停工状态，对设施、设备和厂区的安全生产检查工作放松管理，一旦需要开工生产，很容易产生安全事故。

挑战四：监管对象骤增，应急管理压力加大。

发展民营企业，发展小微企业，鼓励创业，新社会组织大量涌现，中小企业点多面广，监管对象骤增，监管压力加大，尤其给基层的安全监管带来的压力更大。中小企业的安全生产工作在很多地方是薄弱环节。一些地方在追责压力下把重点放在那些容易发生重特大事故的领域，在抓高危行业和规模以上企业的同时对中小企业重视不够。由于经济困难，地方政府重发展轻安全的倾向又有抬头，对违规违纪生产睁一只眼闭一只眼，也给安全监管工作带来重大影响。 

如何正确处理鼓励发展中小企业与严把安全生产关之间的关系，政府监管资源有限与中小企业量大面广的矛盾，如何为中小企业安全发展、科学发展提供高效良好的安全监管服务，是必须面对和解决的新课题。需要在政府安全监管资源有限与小微企业量大面广的矛盾中找到解决办法。

挑战五：农村安全生产形势严峻，给应急管理带来新的课题。

新型城镇化推进加速，城乡差距和区域差距进一步缩小，城乡一体化进程加快。在农村垃圾处理，自来水建设、污水处理、公路建设、其他基础设施和公用设施建设、产业扶持、易地搬迁的安全生产和安全保障以及农民的安全意识、农村安全文化建设上，也给安全监管带来新的课题。

挑战六：新业态、新技术、新工艺、新材料、新装备的应用，对应急管理队伍的专业技术素质带来挑战。 

随着科技进步和创新驱动，新业态、新技术、新工艺、新材料、新设备快速发展，事故成因数量、复合型事故有所增多，重特大事故由传统高危行业领域向其他行业领域蔓延。而我们对环境、资源和人类健康安全可能带来什么影响，我们还认识不足。缺乏相适应的安全生产标准和规范或标准滞后，缺乏相应的经验和办法，安全监管有盲区，难以适应新形势下的安全生产管理要求。

挑战七：应急管理部门组建之后，负责的领域更多，责任边界扩大。

应急管理部门组建之后，接触面大，涉及的部门更多、行业更多、领域更多（如防灾救灾）、环节更多，工作性质更复杂，综合性更强，业务范围更广，要求更高，而职能交叉、责任不清、推诿扯皮、相互“踢皮球”也许更多，地方保护主义阻力更大，困难更多，更是“大箩筐”“万金油”和“灭火队”，总之，应急管理队伍临前所未有的挑战。

很显然，要做好当下的这样复杂和“极限”挑战的应急管理工作，光有愿望和干劲是不够的，光靠蛮干乱干是不可能有担当、有作为的。基础不牢，地动山摇。如果不懂规律、不懂门道、缺乏专业知识、缺乏真正本领，就可能出现“问题发现不了、思路办法不清、工作跟不上去”“新办法不会用、老办法不管用、硬办法不敢用、软办法不顶用”的尴尬局面。

2、应急管理队伍专业性人才匮乏，人员素质偏低

据统计，省、市、县三级安全监管人员中具有煤矿、非煤矿山、化工、建筑施工、冶金有色等安全生产相关专业的人员占18.9%，所学专业大都是经济、法律和其他专业；理工科专业毕业的人员约占1/3，大专以上学历占88%；市、县级安全监管人员中，具有上述专业的人员仅占14.2%。许多县级、乡镇单位更是少有专业的安全监管人员。

很显然，即使应急管理干部是高学历，如果知识结构不合理，不懂业务，缺乏技能，或没有丰富的业务知识、精湛的业务技能也就是真才实学和克难制胜的过硬本领，一定会思路不清，缺少章法，无所适从、疲于应付，顾及不暇，眉毛胡子一把抓，缺乏预判和应对措施，不会管，管不好，没有办法做好抓落实。而抓落实是最大的政治、最大的责任。

3、应急管理队伍组成先天不足，大多半路出家

长期以来，应急管理部门成为人员分流的安置部门，大部分属于“半路出家”，或从行业转岗调入或军转安置，业务水平参差不齐，真正懂专业的人员严重不足，危化品监管尤为如此。即使在全国53个重点县，有化工背景的，平均不到五个人。而这些有背景不等于就懂，真正懂的人少之又少，化工园区监管存在严重短板。

即使一部分应急管理干部通过还算严格的公务员考试进编，但是公务员考试的“申论”“行政管理”，对安全生产监管执法并不具备多少针对性，自然难以选拔不出真正合格的专业技术性人才。

也有少数安监干部考取了注册安全工程师，但注册安全工程师的考试主要靠的是记忆性、概念性的东西，并不是人的真的安全技术和安全管理能力，很多考试60分合格的人，既当不了什么师，也干不了什么真工程。

应急管理工作绝不是一般的行政工作，而是政策性、原则性和技术性都很强的特殊行政工作，不但要求应急管理干部懂法律、懂规章、懂标准规范，也要求他们具备较强的逻辑思维能力、发现问题和解决问题的能力以及行政执法能力，只有真懂、真会，说的是“内行话”，做的是“明白人”，打铁自身硬，才有可能有作为、有效管控目前企业普遍存在安全生产系统性风险。

4、事故责任追究犹于紧箍咒，动摇应急管理队伍“军心”

应急管理干部任务重，职责不太固定有时也很难说得清，经常处于一种“无边界”状态，承担着巨大的履职风险。

失责必问、问责必严已成为常态。事故责任追究是应急管理干部经常遇到的困惑，也是悬在应急管理干部头上达摩克斯利剑。尤其是基层应急管理干部有责无权，责权不对等，精神压力大，思想包袱重，工作付出多，福利待遇低，有前途无发展，责任与权益严重不对等，从而造成人心思动，如履薄冰，如临深渊，队伍不稳定。

事实上，在眼下，因严厉的事故责任追究已动摇了这支队伍的“军心”，有辞职的，有想方设法转岗的。尤其是在基层，是不可否认的事实。有一个县分管危化的副局长因较大事故被追究刑事责任，结果，组织上想从这个安监局中层干部中提拔一个副局长，竟无一人愿意，只得从乡镇调任。

而应急管理干部避免事故责任追究的唯一前提就是企业不发生事故，或者企业发生了事故，应急管理干部已履职尽责，尽职才可免责。

眼下，指望企业主动真抓实干安全生产，真正主动落实企业安全生产主体责任，指望企业主动全面排查隐患和真整改隐患，比干什么都难。因此，可能、也是唯一的办法就是落实应急管理干部自身的监管责任，真正履职尽责，真正发现企业安全生产重大事故隐患，真正监督企业符合安全生产条件。

但是，要知道，应急管理部门面对的是多个部门、多种行业、多种领域和多种环节，需要多种专业知识和技能，要做到履职尽责又有多难！唯有尽可能拥有丰富的业务知识、精湛的业务技能，才能在很大程度上合理规避履职风险，积极化解履职风险。

习近平总书记指出：“全党同志特别是各级领导干部要有本领不够的危机感，以时不我待的精神，一刻不停增强本领。”

欲戴王冠，必承其重。应急管理干部既要政治过硬，也要本领高强。政治过硬必须有高强的本领做支撑，否则，政治再过硬，政治就会成为空头政治、花架子，根本不可能完成工作任务，更谈不上做出出色业绩。

因此，应急管理干部感到“本领恐慌”，不是坏事，而是好事，有助于增强紧迫感，多一些主动学习意识，增强学习的内驱力，督促自己加强学习，不断拓宽知识面，掌握新知识，熟悉新领域，开拓新视野，提升自身能力素质，增强本领。工作上胜任本职，独挡一面，成为“政策通”“活字典”“笔杆子”“多面手”，安全专家和行家。执法检查时理才直、气才壮、腰才硬，才拥有一双发现重大事故隐患的“火眼金睛”，才拥有强大的安全监管能力、行政执法能力、事故调查处理等依法行政、应急处置能力。

虽然应急管理部党组印发贯彻落实《2018-2022年全国干部教育培训规划》，黄明书记也指出“要依托高等院校实施执法人员业务素质提升工程，制定实施高危行业领域产业功能安全技能培训计划，力争三年内基本轮训一遍”，但想通过加强业务培训，或者说，通过几次、几个月的培训，就能解决目前应急管理队伍的“本领不足”“本领恐慌”“本领缺失”“能力不足”问题，就能成为高素质专业性技术性应急管理人才，就能成为应急管理的高手和能手，那这种想法实在太傻太天真，可以说，不是不可能，而是根本不可能。

远飞者当换其新羽，善筑者先清其旧基。只靠老经验、老办法、老思路，很难适应新时代应急管理工作需要。应急管理干部要真正解除本领恐慌，必须在“本领恐慌”意识的支配下，因事而化、因时而进、因势而新，善思善学，善作善成；要增强“等不得”的紧迫感、“慢不得”的危机感、“松不得”的责任感和“歇不得”的使命感，在补齐业务能力和专业素质短板上多用力，必须每天孜孜不倦学习，学习、学习、再学习，学以致用，在每一次工作上用心用情投入去钻研，才能修内功，强素质，弯道超车，从眼下的“本领恐慌”到明日的“本领高强”。