中外安全生产责任制度比较

 我们常说，每个人都应为自己的行为负责。此话可以说是责任制度的常识性法理表达。安全生产有多类主体涉及其中，其行为具有怎样的性质，如何承担责任，这便是安全生产的责任制度。从现实层面看，我国安全生产的责任制度与其他国家的相关制度差异巨大，为何如此？理据何在？似有必要对其进行学术性分析。

安全生产属于劳动关系领域的事项（见“安全生产的法律逻辑”点击可阅读），其中涉及到多类主体：雇主、雇员、政府机构及执法人员、技术服务组织及工作人员、可能的第三人。这些主体在安全生产的法律关系中均享有相应的权利（力）和承担相应的义务。各国根据其法律传统及奉行理念，对这些主体的权利义务的具体规范表现出一定的差异性，但由于其属于劳动关系的性质，主要集中对雇佣双方主体进行规范，其他主体的权利义务则由其他法律予以调整。譬如，行政执法人员的相关行为归行政法规范，受到伤害的第三人由侵权法管辖，技术服务组织与雇主间的关系属民事关系，属合同法调整范围，因而其相关主体的所享有的权利（力）和承担的具体责任根据相关法之规范确定。

劳动法被称为“劳动者权利法”，是指在雇佣双方的关系的强弱对比中，雇主处于相对强势地位，雇员则处于弱势，即劳动关系属于双方主体处于实质不平等状态。据此，劳动法为劳动者创设了一系列权利，譬如：休息权（工时及加班限制）、报酬权（最低工资制度）、平等就业权（反就业和职业活动中的一切歧视）、社会保障权（享有各种社会保险待遇）、安全健康权、团结权等，并且在这些权利项下还包含着许多具体的权利内容，它们统一构成劳动者的法定权利体系。其作为“法定权利”是指不是与生俱来的所谓“自然权利”，也不是主体根据其意愿（民法上所谓意思自治）约定的权利，而且是双方约定改变不了的、由法律创立和明确规定的权利。保障劳动者的这些权利的实现就是雇主的法定义务，如果其不履行相关义务，便面临相应制裁的不利法律后果。可见，劳动法这套权利义务制度体系完全颠覆了民事法制度中的权利义务对等均衡（所谓享有一个权利，承担相当义务）的法理。雇主主要承担的是义务，雇员主要享有的是权利。如果要套用权利义务对等均衡的一般法理的话，雇主享有招募雇员，助成其事业，实现其人生价值的权利，对应义务则是保障劳动者实现其劳动法上的权利。

安全生产法作为劳动法的特别法，其规范劳动者安全健康权利，即劳动者基本人权，不仅秉承了劳动法的基本理念。同时，由于劳动者此项权利的特殊的重要性，使其在制度设计上体现为劳动者权利的更为刚性和雇主义务及其履行方面的严格化特征。根据这一基本法律逻辑，主要工业化国家对雇主在保护劳动者安全健康权利方面的义务（责任）主要体现在三个方面：无过错责任原则下的民事责任、违反具体法定义务的行政责任和有严重过失造成重大伤亡事故的刑事责任。

每个人都应对自己的行为负责，这是一般的判定主体责任的原则，即过错责任原则。法学基于对理智的正常人具有判断事物是非能力的假设，设立公认的标准，来确定具体主体之具体行为的对错，裁量其处于各种法律关系纠纷中应承担的责任。刑法根据犯罪嫌疑人的过错过失程度处以相当的刑罚；行政法依据行政执法人员行为中的违法状况及其对相对人造成的损失给予处罚及向相对人支付国家赔偿；民事法律关系中，一方主体对另一主体违约或侵权，均会以其过错的大小承担其应负的相应责任。

可见，过错责任原则是理性的、普遍适用的法律责任原则。而无过错责任原则则是特别责任原则，甚至可以说是一项不讲道理的原则。论辩者可以称，没有过错凭什么让我承担责任？因此，针对生产领域劳动者伤亡发明并适用无过错责任原则，不仅源于劳动法对劳动者倾斜保护理念，更是迫于对复杂的生产过程中伤害事件进行过错认定受到客观限制的无奈选择。鉴于生产活动对于人类生存发展的不可或缺，以及几乎所有职业活动都存在危险性，职业风险理论应运而生，对此风险的解决不仅是雇主的义务，也应该是全社会的责任。

经由工伤保险承担无过错责任，并未包括雇主在工伤事故中承担民事责任的全部内容。在现代安全生产的治理体系中，一部综合性的法律处于核心地位（见“安全生产的法律逻辑”点击可阅读），其中规范了雇主的具体义务，如若没有得到切实履行，一旦发生工伤事故，雇主还将承担违法过错所带来的民事赔偿责任。我国现行《安全生产法》第五十三条规定：“因生产安全事故受到损害的从业人员，除依法享有工伤保险外，依照民事法律尚有获得赔偿的权利的，有权向本单位提出赔偿要求。”便是规范雇主的此种民事责任。即雇主在安全生产上的民事责任既包含通过缴纳工伤保险费而履行法定的、常规性的无过错责任和工伤事故发生后可能存在的违法过错赔偿责任。

雇主的行政责任并不是指其没有履行行政法上赋有的义务，而是由于其违反了安全生产法上规定的义务，而由行政执法机构对其施以处罚，表现出的责任承担。由于职业伤害事件中准确判定主体过错及其程度的困难，迫使人们创立了无过错责任制度；因为认识到职业风险的普遍性，无过错责任又被泛化成社会共担性质的工伤保险制度。雇主承担的工伤保险费用在风险等同或类似的行业、领域是相同的，同时，在市场经济的条件下，由雇主先期支付的这些费用事实上都可以转嫁给社会，由全体社会成员共担。由于人人都存在机会主义倾向，在这种制度框架下，雇主并无动力和压力去履行一般性的保护劳动者安全健康权利的义务。因此，现代各国的相关法律均系统规定了雇主需要履行的具体义务，并配以相应的行政执法人员对其予以监督，确保相关措施落实到位。譬如，英国1802年的《学徒工道德与健康法》为保护学徒工的身心健康，规定：学徒的工作时间每天不能超过12小时；宿舍每年必须粉刷两次，并配通风设备；男女学徒工分开居住，每床不能超过两人等等。为使雇主切实遵守这些规定，政府专门配备治安法官督促雇主实行之。否则，雇主将面临行政处罚，承担相应责任。

法律往往采用结果主义原则，即就具体事项或行为规定一般性义务，以结果来判断相关主体对义务的履行情况。安全生产涉及到劳动者的生命安全和健康，如果完全采用结果主义，则面临巨大风险；同时，由于现代生产系统的多样性和复杂化特征，要使法律像《学徒工道德与健康法》那样简明具体地进行规范，是完全不可能实现的。因此，法律授权行政执法机构颁行专业技术标准，并赋予其具有强制法效力的制度就尤为必要。譬如，为确保劳动者健康，经过科学研究论证，对确知的职业健康危害因素实行浓度（各类粉尘和有毒化学品）、强度（噪音、辐射等物理因素）限值控制，作为相应雇主的具体义务。雇主则必须履行到位，否则将承担与安全生产法上规定义务一样的违法责任。

雇主因不履行安全生产法及技术标准规定的义务，被行政执法机构以违反法定义务为由予以惩罚便是其承担的行政责任。行政责任的形式多种多样，因其尚未造危害的事实，一般以纠正违法行为（譬如，我国的限期整改、停业整顿等）、或处以罚款为主。具体裁处须按行政法程序规则和安全生产法实体规则做出。

刑罚涉及当事主体的人身自由，当慎之又慎。根据罪刑法定和疑罪从无的刑法原则，当受刑罚的主体一定要有法定犯罪事实，并证据确凿。由于安全生产关涉劳动者生命安全，因此安全生产法援用刑法规则，以强化对劳动者这一基本人权的保护力度。从安全生产活动中雇主的行为性质来讲，其不可能有意致其雇员群死群伤（如有主观故意便超越安全生产法范畴，归普通刑法管辖），一般只能定性过失性犯罪。雇主要承担安全生产法上的刑事责任必须有发生了重大事故的结果和确实存在重大过失（包括不履行法定义务）的原因两个要件，而且二者构成因果关系。有鉴于此，一般对雇主的刑事处罚维持在轻微的水平上。

雇员作为安全生产法整体上的权利主体，在安全生产法的责任则相对有限。为确保雇员自身、其他雇员的安全，安全生产法一般地规范雇员必须履行遵守安全规程、服从管理和指挥，积极配合雇主方业务需求等义务。没有主观故意或重大失误，一般不承担责任。

我国安全生产的责任制度与上述责任体系存在较大差异。

涉事主体在我国的安全生产法中均设有相应义务，违反其义务主体要承担相应的责任。在现行《安全生产法》中全面规范了“生产经营单位”主要负责人（第九十、九十一、九十二条）和其安全生产管理人员（第九十三条）须要承担的责任、行政执法人员（第八十七条）须要承担的责任、“生产经营单位从业人员”（第一百零四条）须要承担的责任和技术服务组织（第八十九条）须要承担的责任。而且该法在规定的具体责任形式均包括行政责任和刑事责任。

说其责任（处罚）极重，表现在各类主体在事故发生后所具体承担的无论行政责任还是刑事责任都负担沉重。在一般工业化国家历史和现实中难以找到相同或类似案例的。

我国的“生产经营单位”作为雇主也通过缴纳工伤保险费用来承担其法定的无过错责任。其具体事项由国务院颁行的《工伤保险条例》和主管部门（人社部）以配套规章予以规范。根据其具体规范，如果生产经营单位之从业人员发生工伤或职业病，相关费用（以工亡为例，包括丧葬补助金、供养家属抚恤金和一次性工亡补助金）由工伤保险基金支付。

在《安全生产法》中规范的生产经营单位的行政责任分为单位（法人主体）和个人（主要负责人、实际控制人、投资人、相关管理人员等）。前者的行政责任包括被罚款、整改、停业整改、被关闭等（美国的相关执法机构无权关闭企业）。其中罚款数额一般在20万元以下，如果发生事故，罚款数额最高可达2000万元。对于生产经营单位主要负责人不履行相关法定义务，其需要承担的行政责任包括个人罚款、职业资格禁止。如果发生事故，其个人罚款额可达其上年年收入的百分之八十。美国《职业安全卫生法》规定，雇主单项违法行为，最高罚款额度上限为7万美元。

我国《安全生产法》通过“构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。”与刑法衔接，形成了我国独特的安全生产刑事责任制度。根据刑法，我国安全生产涉及重大事故责任罪、强令违章冒险作业罪、重大劳动安全事故罪、危险物品肇事罪、工程重大安全事故罪、消防责任事故罪、玩忽职守罪等，其覆盖主体包括生产经营单位负责人、有关管理人员、从业人员、技术服务组织工作人员和行政执法人员，如若其被定罪，刑期最高可达7年。美国《职业安全卫生法》规定，雇主故意违反相关义务（依法颁布的条例、标准、规则及指令），致其雇员死亡的，处1万美元罚金或最高6个月监禁，或两罚并用；属重犯则处罚金2万美元或最高1年监禁，或两罚并用。另一罚则规定，任何人（显然包括行政执法人员）未经授权泄露依该法行使的监察行为信息，将被处1000美元罚金或最高监禁6个月，或两罚并用。可见，我国安全生产的刑罚不仅种类多，而且刑期长、处罚力度大。

在实践中，我国在对发生事故生产经营单位主要负责人的刑罚，远远高于上述单项犯罪的法规刑期。根据数罪并罚原则，事故企业主已有被判无期、死缓的先例（2010年河南平顶山兴东二矿发生井下火药爆炸事故，造成45人死亡，矿主被判死缓）。另一方面，大量的行政执法人员因生产经营单位发生事故而被追究刑事责任，也是我国安全生产责任制度的一大特色。根据最高人民法院发布的数据，近十年来，安全生产领域以玩忽职守罪，全国每年被追究的大约在700人左右。相当于安全生产领域的重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪判刑人数总量的三分之一。也就是说，企业中有三人因为安全事故问题被判刑，必然有一个政府人员因此被判刑。这一问题已经成为全社会广泛关注的热点。

中外安全生产的责任制度为何表现出如此大的差异？

确实需要根据现实的国情，从学理上予以认真研究。经初步分析，我们认为，我国安全生产活动中相关主体承受如此之重的责任，源自于我国当前安全生产的现状和有别于一般工业化国家的基本理念。