安全生产的法治问题

靠山屯的话：

周永平，原国家安监总局监管二司副司长、安全生产协调司（职业健康司）副司长、统计司巡视员，北京大学法学院经济法博士，著有《职业安全卫生法》、《劳动法学》等。经周永平先生同意，公众号将陆续发布周永平先生撰写的有关安全生产的9篇文章，以引起思考。（本文为第六篇）

党的十九大标志着我国社会进入了新时代。新时代意味着各项事业应该具有新的气象，新的标志性的特征。以法治安，建立安全生产之法秩序应该是安全生产的标志性特征之一。

进入21世纪，我国安全生产面临前所未有的挑战，重特大事故频发多发。“遏制重特大事故”上升为这一时期的国家战略，党和政府采用一切可以采用的方法和手段来应对这一局面。经过近20年的努力，应该说，取得了显著的成效。

据原国家安监总局资料

2005年，我国曾发生特别重大事故（一次造成30人以上死亡）多达17起（其中与职业安全事故相当的“工矿商贸”领域事故13起），2017年减少至1起（长途客运事故）;

2005年的重大事故（一次造成10—29人死亡）117起（其中工矿商贸领域55起），2017年减少至24起（工矿商贸领域14起）。

短时间内取得这样的效果，在工业化国家解决此类问题的历史上是很难找到先例的。安全生产取得这样的成就真是得之不易，可以以此作为我国安全生产工作进入新时代的标志和节点。问题是在新的时代，我们究竟还存在怎样的问题和如何去应对？即问题导向和目标导向须要清晰。

正如一位领导所指出的那样，安全生产工作能取得如此成就，主要靠的是采取各种手段，持续保持高压态势的结果。制度的、政策的、行政的手段，无所不用其极，形成了被称为轰轰烈烈的安全生产运动。

从理性角度分析，此种做法可能解决面临的穾出的矛盾和问题，对过往这段特殊时期可能是必要的；

从长远来看，其效果难以维持，因为其基础不牢，甚至可能掩盖了一些问题的存在，难以从根本上解决问题。

譬如，近20年重特大事故得到遏制，成效之显著已如上述。但遏制一般工亡事故在工矿商贸领域却未必有如此效果（人社部近年统计的工伤保险赔付的工亡人数几乎年年呈上升趋势可以为证），包括安全生产给全社会所带来的成本（主要是政府和企业两个方面）及其合理性更值得深入分析等。因而，安全生产新时代的任务不仅要继续有效遏制重特大事故发生，更要从根本上，从基础着眼，探索建立规范的、长远的工作机制，以解决一般事故多发频发问题，实实在在地把事故总量降下来。按照习近平新时代中国特色社会主义思想，用法治思维和法治手段解决我们面临的问题，似惟有以法治安，真正建立安全生产法秩序的路径可供选择。

那么如何推进安全生产工作的法治建设？

党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”其具体表现为：“实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。”作为具体的、相对独立的安全生产工作领域其法治建设的着力点应放在立法、执法、司法和守法这四个环节，并根据具体情况而有所侧重。

执法问题是安全生产法治建设的核心，这是由其工作性质所决定的。制定规则固然重要，实施规则更直接关系到其结果。尤其在我国行政主导的特色下，安全生产执法问题更需要认真研究。

从理论上理解，严格执法必须全面遵循行政程序法规则和准确适用有关的实体规则。前者包括基本法律的行政处罚法等行政法的一般行政法规则和安全生产法相关法中的特别行政执法规范，后者包括安全生产法及有关法律法规中相关主体的具体权利义务规范，特别是当主体违反某项义务后所应承担的后果的具体规定。这两类规则事关法治中的程序正义和实质正义，必须一体严格遵循，不可偏废，否则便无法治可言。

如果用上述标准来要求的话，我国相关行政机关作出的行为尚存在许多可商榷之处。首先，每年各个层级各种类型的安全生产大检查活动越来越受到质疑。质疑之点在于，这类检查是否可归类为行政执法行为，如果是执法行为，法律依据何在，其应有怎样的程序等等。安全大检查起源于何时已无从考证，但其在新世纪以后愈演愈烈确是不争的事实。由高规格（级别达到省部级）领导带队对具体的安全生产工作进行检查，代表着一种姿态，对相关方保持一种高压态势，偶尔为之，似情有可原，也符合社情民意。但近年来这类大检查却变得越来越频繁，越来越常态化，甚至一个重要节日、会议、活动而在一个地区，以至全国开展这样的活动，引发了越来越多的诟病。级别高并不代表事事都专业，由各相关人员临时拼凑，并不一定具有法定的执法资格和权力。不专业就抽调专家随行，执法面临困难就以督导政府为主，检查企业为辅。此类徒具形式的大检查效果如何，成本几何，似乎无人问津。要建立安全生产的法秩序，规范行政执法行为，有必要对安全大检查活动的有效性、必要性，以及其法律依据、合法程序进行深入研究和分析。

专项整治或专项行动，是我国常用的政策性的行政措施。它是指为解决特定领域存在的突出矛盾和问题，在相对集中的时段内采取特殊的手段和措施，进行超常规的治理行动。近年来，专项整治已经成为安全生产工作不变的利器，不仅年年行文在相同的行业领域进行专项整治，而且所涉行业领域越来越多、越来越细。没有任何时限的专项整治，其本身已失去了专项行动的本义；如果不断地重复进行一个领域的专项整治，说明其上一轮的整治并达到其设定的目标。因为工业化生产方式的高度危险性才产生了安全生产问题，从宏观上来讲，发生事故有其必然性。对待事故的科学方法应该是，对事故的原因进行深入分析，找到真正的问题根源，特别是技术性原因，当其具有共性特点，便修订相关法规或标准，并通过正常的执法予以实施，才能从根本上解决类似事故的再发生问题。如果因为某一具体事故，不顾给其他企业正常业务带来的干扰和非正常的成本，在一个地区、一个行业展开大规模的专项整治（甚至全面停产整顿），不仅犯了“一人生病，同类吃药”方法论错误，也会严重影响社会经济的正常运行。

近年在各项大检查、大整治中，一些部门为更有力地推进工作，提出了一些政策或口号。但其中有些口号看似表达了极端负责的精神，但却经不起推敲，与法治精神不符。譬如：“对非法违法生产单位和责任人，一律按规定上限处罚”。

➤首先，从严格的法的意义上讲，“非法”和“违法”、“生产单位”和“责任人”并非同类概念，将其视为一体规定处罚似有不妥；

➤其次，无论那类主体存在“非法”或“违法”行为，均会有情节轻重之别，并且不同违法主体的具体情况也千差万别，法律法规对其处罚规定幅度正基于此；

➤最后，法律基于对执法人员的信任（一方面法不可能穷尽所有细节，另一方面如有违法对其信任便会受到相应处罚），酌情实行自由裁量是其法定权力。

又比如：“把隐患当成事故处理”。隐患是事故的前奏或可能造成事故，但它毕竟不是事故。要防止事故，就要对隐患进行治理，而在现代复杂的生产过程中，具体隐患处于不断变化之中，识别和治理各类隐患便是生产经营单位永远不变的义务。如果，行政执法人员发现了其存在明显的，甚至重大隐患而无动于衷，则应依据法律的相关规定采取相应的行政措施，包括停产、提请关闭这样的强力手段。但如果将其作为事故来处理这就使性质发生了根本的变化。事故具有结果的实质性和具体内容，比如伤亡人员的数量、财产损失等涉及到处理程度的指标，如何确定？更为重要的是，在我国伤亡事故的责任人一般都会面临刑罚，如果把这一口号普遍实施，又有多少人被判刑？令人担忧的是，在个别地方确已在这一口号的鼓励下，实行了“事故前追刑责”的尝试！不知其将我国刑法“罪刑法定”的根本性原则置于何地？

在新的时代，安全生产领域要真正实现严格执法，政府及其执法部门要戒绝权力的傲慢和任性，对其自身的相关行为要依法予以规范，特别是处于宏观地位的领导机关更要率先垂范，引导、督促其下级规范执法行为，逐步建立起常态的、法治的行政执法秩序。

公正司法对社会的重要性无须赘述，其对建立我国安全生产法秩序在当前尤为必要。司法在促进我国安全生产工作，维护社会公平正义中一方面尚有更大的发挥空间，另一面确存在需要斟酌之处。

我国的安全生产工作目前是以行政主导为主，在涉及相关主体权利义务时，基本上是以政府及相关行政机关予以定夺，作出决定。包括工亡赔偿标准提高、安全生产相关刑事处罚的司法解释均是由行政部门直接推动的结果。行政行为注重效率，执行力强，是其优势，我国近20年安全生产取得世所罕见的成就，便是由行政部门主导，其他相关方面（包括司法）配合的工作格局之结果。但真正的法治秩序绝不可能靠一权独大能够造就，任何权力都需要受到制约、限制，否则其任性带来的后果将是对法治的严重破坏和社会整体利益的侵害。党的十八届四中全会以后，我国法院系统对安全生产领域行政诉讼（相对人对行政机关具体行政行为的告诉）网开一面、普遍重视，便为限制行政机关的于法无据行政行为已经开始显示巨大作用，受到社会各界的广泛赞誉。司法作为维护社会公平正义的最后一道防线，其对法秩序的建立和维护的功能是全方位的，其在安全生产法秩序中的建设性作用还远远没有发挥出来。譬如，《安全生产法》第五十三条创设的关于安全生产过错责任的民事诉讼还极为鲜见。我国已建立法定的工伤保险制度，但为促进企业更好地履行其保障劳动者安全义务，同时，由于企业在履行工伤保险义务的实际情况并不理想，2002年便创立了这项制度，但相关的司法实践似尚未跟进。当前，我国的生产安全事故，特别是一般事故并未得到有效遏制，仍呈现多发高发局面。其中绝大部分都被认定为责任事故，说明企业存在着过错或过失。根据这一现实状况，如能通过司法有效激活和实施这项制度，必定能在提升劳动者相关权利意识和有力推动企业履行其主体责任两个方面收到奇效，对全面推进依法治将是善莫大焉。

目前我国司法对安全生产工作的介入注重于刑事方面，主要在生产经营单位和有关行政人员的犯罪定性和量刑上做了大量工作。关于安全生产方面的刑法规则近十数年间，分别作出了三次修正或司法解释。它们分别是2006年全国人大常委会作出的《刑法修正案》六、2007年和2015年两高两次就办理安全生产刑事案件作出司法解释。前者就安全生产新设两种罪名（强迫冒险作业罪和不报、谎报生产安全事故罪），两次司法解释主要是对办理（侦查、审判）有关案件的适用范围、程序。针对安全生产领域如此频繁地修法或作出司法解释，正是因为这一时期该领域存在的突出的问题而祭出的重典，在客观上为扭转重特大生产安全事故频发起到了至关重要的作用。但从严格的法治意义上看，其仍然存在某些不足或可讨论的余地。根据《立法法》，刑事立法是全国人民代表大会专属立法权，任何组织和个人均无权行使。新增罪名，是否属于刑事立法，人大常委会是否有权行使？将重伤3人或财产损失100万元以上定为“重大伤亡罪或其他严重后果”，两高是否有权作出？3人重伤说明只有“伤”而没有“亡”，是否可以构成“重大伤亡罪”？100万的财产损失既无“伤”也无“亡”，更重要的是，如果企业是私营性质，老板也要因为自己的财产损失而遭受刑罚？这是学术界提出的疑问，更是我们在推进法治社会建设实践中需要认真对待的问题。

在安全生产的司法实践中，最引起广泛讨论的莫过于对为数不少的行政执法人员（见“中外安全生产责任制度比较”），甚至非行政执法人员的党政干部，因生产经营单位发生事故而课以刑罚。从安全生产法的一般法理讲，组织生产经营活动的主体是用人单位，保护这一过程中劳动者的安全健康权利，是其不可推卸的法定义务。在现代安全生产治理过程中（见“安全生产治理体系探讨”），引入强势的行政执法，意在督促和迫使相关主体更切实履行其义务，以达到更有效保障劳动者的基本人权。行政执法人员的职责定位在监督和督促上，而不应该替代用人单位去履行义务。就具体的生产安全事故而言，无论从专业的角度，还是对具体生产过程的介入程度来看，行政执法人员都没有能力去避免或阻止其发生，即不应该、也不可能去为此承担过重的责任（比如，直接承担刑责）。从刑法看，确定犯罪嫌疑人罪行的标准必须是其行为与犯罪事实（结果）之间有明确的、直接的因果关系。行政执法人员无论其职责定位，还是其具体履职是否到位，均不构成事故的直接原因。因而因生产安全事故而追究监管人员的刑事责任，在法理上确实难以证成其合理性。2017年春节期间，某地以政府文件方式要求其所辖区域煤矿停产，并要求相关政府人员盯守。其间某煤矿违反文件规定组织生产，发生重大煤尘爆炸事故。3名驻矿干部在被指定的镇人大主席（显然不属有执法权的政府工作人员）的带领下前往该矿进行处理，但并未按文件要求进行24小时盯守，由此4人均以玩忽职守罪判刑。如此处理生产安全事故20年来绝非个案，而是成了普遍的模式，并且呈现出愈演愈烈的趋势。为了消解舆论的压力，在一些特大事故发生后，不顾法律的固定程序，在事故行政调查尚未展开，具体责任并不明确的情况下，便将负有相关职责的行政人员予以刑事立案，最终施以刑罚，确实值得从程序法和实体法上进行认真分析和研究。据最高检察院2018年向全国人代会的报告，2013—2017年的5年中，全国由安全生产事故追究失职渎职罪的行政干部达4368人，同比增长80.1%；而因玩忽职守追究刑责全国党政干部的总人数为26993人，同比增长10.6%。也就是说前者占近六分之一。以直接从事安全生产监管队伍的总人数大体匡算，其比例应该不足党政干部总数的三十分之一。基于同样的政治生态和干部政策、干部素质，一个单一的系统，因为单一的事项玩忽职守占比如此之高，显然无法让人接受，更让人难以理解，这似乎可以解释唯有安监系统屡屡报出集体辞职事件的原因。一个领域的党政干部因工作（涉贪是另一回事）受到如此重罚，从全社会看，当然是显失公平的；对受到责罚的个人及其家庭而言，其渴望公平正义地对待，是令人锥心的。可见，研究解决这一问题，已经到了刻不容缓的地步。

全民守法这一环节在安全生产法治建设中，主要着力点应该在如何使用人单位遵守法律法规和相关技术标准的规定，认真切实地履行保障劳动者安全健康之义务。

根据我国安全生产法治现状，特别是责任主体履行义务的现实情况，可以在攻心和施压两个方面着力。

所谓攻心

就是要通过普法和各类宣传教育活动，提高责任主体的法律意识、责任意识，甚至可以通过事故案例、血的教训，激发其对受害劳动者的恻隐之心和对自身责任的认知。

施压则需要综合治理

譬如，通过激发和培养劳动者的权利意识，甚至发挥其集体（工会）行动权利，使其步入维护安全健康权利的前台，劳动者自己的维权给用人单位构成的外部压力是任何别的力量所替代不了的；同时，在需要对责任人行政执法和司法制裁时，依法对其进行重处，以起到警示同类主体的示范之效。从各国的实践来看，规范的、常抓不懈的行政执法是迫使用人单位自觉履行法定义务的最重要手段。

法治被称为善治，是当代社会治理成本最低、效果最佳的治理方式。由于悠久的传统和习惯势力的顽固，要改变安全生产行政权力独大，不计成本的治理模式，按十八届四中全会的要求，实现安全生产领域的法治目标，我们还有很长的路要走。