解读｜环境法上的

环境法中经常会遇到建设项目的新、改、扩建的说法，那么什么是建设项目的“新建”呢?由于环境立法中缺乏关于“新建”含义的解释，以至于环境执法中对此存在不同认识。

根据文献检索和文义解释的方法，建设项目的“新建”是指始于开工建设，终于竣工验收的建设过程，而不是仅指开工建设那一刻的建设行为。与此同时，项目“新建”性质的认定也是行政许可利益衡量的前提。

是否为“新建”，直接决定了执法半径

在环境法领域，经常会遇到建设项目新建、改建和扩建的说法。对于什么是新建、改建和扩建，人们的认识似乎是约定俗成的，但细究起来，却又莫衷一是。尤其是就建设项目的“新建”而言，理解上的差异极易造成环境执法实践中的混乱。

比如下面这一案例。2014年某地建设项目经过立项、环评和施工等一系列行政许可后，于2014年9月开工建设，但10月时当地修改环境立法，明确该项目所在区域禁止“新建”此类建设项目。新立法于2014年12月1日正式实施。该项目恰好跨越了立法变更的时间点，直至2016年6月完工并进行了竣工环保验收，2017年初完成了工程综合验收。

对该项目是否属于新立法中应被禁止的“新建”项目，环境执法部门产生了不同的认识：项目“新建”的认定标准是发改部门的立项，还是取得规划、环评以及施工等许可?是项目开工建设，还是项目竣工验收?如果该项目属于新立法中“新建”，那么就应禁止建设;如果不属于“新建”，则不适用新立法，该项目就可以继续建设完成。对“新建”的不同定性，直接决定了该项目的未来命运和环保部门的执法半径。

正确区分不同地区对“新建”不同说法

笔者进行检索后发现，截至目前，尚未发现国家环境主管部门、发改部门或者住建部门对建设项目“新建”的专门解释，也未见法律中有关于这一问题的立法解释。

要解决实践中遇到的问题，只能通过文义解释和体系解释的方式进行。

应对名词正确含义做出解释

结合上述对建设项目“新建”含义的分析，开篇案例中的建设项目在2014年取得完备许可手续并于2014年9月已经开工建设，但在2014年年12月1日新立法实施前没有建成，说明该项目正在建设。

以2014年底新立法施行时间为节点，在该节点之前该项目未建成，只是“兴建”，谈不上“新建”;在该时间节点后，该项目于2016年6月完工，2017年初完成验收，至此该项目才从无到有，完成了“新建”。

因而该项目属于在新立法实施后的“新建”项目，应适用新立法有关禁止建设的规定。

而对于该“新建”项目被禁止建设后已授予的行政许可如何处理的问题，根据我国《行政许可法》第八条第二款规定：行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。

由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。也就是说，行政许可被授予后，并非一成不变，当立法发生变更的情况下，为了公共利益需要，行政机关有权收回已经授予的行政许可同时给予补偿，体现了信赖利益保护原则中的利益衡量。如果为了所谓的既有利益关系稳定，一味保护已经授予的行政许可，可能会影响新法实施后更大范围的公共利益的稳定，使得环境行政执法陷入新的困境。

具体到前述案例，首先应考虑的并不是应否撤回行政许可，而是实体上确认项目是否属于“新建”性质，如确属“新建”，那么就应当适用新立法的规定，依法责令该项目停止建设，或依法限期拆除。同时，有关行政机关应根据《行政许可法》的规定，撤回已授予的行政许可，并根据新立法实施前的具体施工情况给予相应的补偿。

将“新建”理解为从开工兴建到竣工验收的过程，不仅有助于维护法治权威和环境执法统一，而且也有利于督促已取得项目立项、许可等手续的企业加快建设进度，杜绝“久拖不验”现象发生。“新建”一词看似不足为奇，实则非同小可。为消除环境执法中可能出现的理解混乱，建议生态环境立法部门能从生态环境保护角度，对该词在环境领域的含义加以专门解释。

从文义解释来看，建设项目的“新建”并不仅仅等同于立项、许可等建设手续完备，还需要有实际的建设行为，否则仅仅手续完备而未实际开工的项目无异于一张设计图纸，与建设基本不相干，更无法与“新建”项目相提并论。

在执法中，环保部门要根据具体情况，厘清何为“新建”项目。

“兴建”表示的是开始建设或者建造行为的开端。在我国《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》中，多次提及“兴建”，目的是强调对建设行为的开端加以管控。而项目的“新建”则指向的是一个项目从无到有的建造过程，而不仅仅是指开工兴建这一建造行为的起点。也就是说，“新建”中所谓“新”指的就是“从无到有”，所谓“建”指向的就是“从无到有”的“到”的建造过程。如果建设项目刚刚开工建设，只能说是项目的“兴建”，而不能等同于“新建”项目全部，此时只能称之为在建项目。只有其建设行为完成，才可以说项目从无到“有”了，项目“新建”完成。

那么，建设过程的终点是什么呢?在建设工程管理中，项目是否建设完成并不是由施工方或者建设方单方决定的，而是根据是否依法完成工程竣工验收决定的。不同类型的建设项目，有不同的工程竣工验收规范。只有依法通过验收的项目，才可以称之为完成建设。故此，项目的“新建”是否完成建设，要以工程竣工验收为准。

在环境法领域，由于我国现行环境法律规定，建设项目的环评应当在项目开工前向有审批权的环保部门完成报批，因此，如何界定“未批先建”就显得很关键。

虽然环境立法缺乏关于项目“新建”的解释，但是对项目“开工”却有着明确的规范。环境保护部《关于加强“未批先建”建设项目环境影响评价管理工作的通知》(环办环评【2018】18号)中规定：除火电、水电和电网项目外，建设项目开工建设是指建设项目的永久性工程正式破土开槽开始施工，在此以前的准备工作，如地质勘探、平整场地、拆除旧有建筑物、临时建筑、施工用临时道路、通水、通电等不属于开工建设。火电项目开工建设是指主厂房基础垫层浇筑第一方混凝土。

可见，无论是“正式破土开槽”，还是“浇筑第一方混凝土”，都是环境主管部门确定的建设项目“开工”的识别标准。从立法体系解释的角度看，新、改、扩建项目都存在“开工”阶段。环境法领域的这一“开工”标准，不仅可用于判断新建项目的开工，还可用于判断改、扩建项目的开工。在此意义上，不能将“开工”等同于“新建”。

在我国《水污染防治法》中，对建设项目还存在“已建成”的提法。例如该法第六十五条规定：禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目;已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。

运用体系解释方法，可以发现该法中的“新建”、“已建成”的适用对象是各有所指的。此处的“已建成”是以该部法律的实施日期为节点的，在该时间节点之前已经完成建设的项目，就属于已建成的项目。

“已建成”的项目不是“新建”项目，更不是“改、扩建”项目。如果一个“新”项目在法律实施之日前才开工建设，显然不是“已建成”项目，也非改扩建项目。其在跨越法律实施时间节点后完成建设时，就属于“新建”的项目。

自2015年1月1日实施的新《环境保护法》规定了很多企业要履行的“义务”，也禁止了很多违规行为：比如防止减少污染破坏，接受检查，清洁生产，减少环境污染和危害，遵守总量指标；不得偷排漏排，篡改、伪造监测数据，不使用严重污染工艺、设备和产品；因污染环境和破坏生态造成损害的，承担侵权责任等。

企业在履行业务和接受检查时，还要注重几种监管手段：现场检查、查封扣押、按计罚、限产停产停业关闭，严重的可移送拘留，或追究刑事责任。

案例情况

2017年2月23日夜间,环保部执法人员来到位于廊坊市一精密电子公司时，多次出示执法证,门卫依然拒绝督查人员进入现场进行检查,并称:“没有公安部门允许不能进厂。”

4月份，第九督查组有关人员在河北省邢台市现场检查时执法证被抢夺；第十五督查组有关人员在山东省济南市一家企业执法时受阻，被扣留长达一小时之久。

法律条款

依照《大气污染防治法》第九十八条规定，处二万元以上二十万元以下的罚款；对阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，构成违反治安管理行为情节严重的，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条，处五日以上十日以下拘留；对以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务，构成妨害公务罪的，依照《刑法》第二百七十七条，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。

企业正确做法

不管是哪级环保部门检查，只要执法人员亮明身份、出示有效执法证件，企业就应当配合接受检查，保安或者前台要第一时间联系企业相关人员。

企业最常见的拒绝接受检查的行为有：要求执法人员必须说出企业环保负责人姓名，否则不让进入企业；要求提前预约，如无预约将不配合检查。

案例情况

2016年11月18日，朝阳区某投资中心位于朝阳区焦化厂院内棚户区改造安置房建设项目，未依法进行环境影响评价，擅自开工建设，违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条的规定 ，处罚2382万元。

法律条款

《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条的规定，按照新《环评法》，未批先建行为“处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款”。

企业正确做法

凡是纳入《建设项目环境影响评价分类管理名录》的建设项目，均须办理环评审批手续。

一是新建企业新增建设项目、或者现有企业新、改、扩建建设项目未办理环评审批手续；

二是对于原有建设项目，发生重大变化（例如提高产品产能、变更生产工艺、变更生产地点）的，未重新办理环评审批手续的。

案例情况

2017年3月3日，丰台区环保局对某公检查，经调查发现公司排放的废水中化学需氧量浓度为、氨氮、总氮三项污染物超标，处罚 2320余万元。

法律条款

违反了《北京市水污染防治条例》第七条的规定。依据《北京市水污染防治条例》第七十八条规定，处应缴纳年排污费的2-5倍的罚款。

企业正确做法

确保达标

案例情况

2016年，有人举报某大型企业违规处理工业污泥，将污泥倾倒至通州区某村。经过调查，该单位产生的两种污泥为工业固体废物，不属于危险废物，该单位与某环保公司签订了《废弃物处置合同》。但该环保公司在承接处置污泥时，未经批准，擅自将污泥跨省转移，环保局对其进行了处罚。

法律条款

《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》

企业正确说法

贮存：危险废物贮存需要符合《危险废物贮存污染控制标准》的相关要求。

处置：危险废物转移必须交有“危险废物经营许可证”的单位处置，禁止供货商原厂回收。

转移:危险废物跨省转移和一般固体废物跨省转移贮存、处置的，需经北京市环保局和接受地省环保部门批准。

案例情况

2016年7月，北京市环保局对北京某污水处理有限公司进行检查，发现该单位自动监控设施显示氨氮自动监控数据为0，与手工监测数据不一致，自动监控设备发生故障。该单位未在规定的时间（发生故障后的12个小时）内向有管辖权的监督检查机构报告，也没有在规定的时间（5个工作日）内修复。处罚5万余元，并责令其限期改正。

法律条款

依据《中华人民共和国水污染防治法》第七十三条规定

企业正确做法

在线监控如出现故障，应在12小时内书面告知所在区域环保局，并在5天之内修复完成。在在线监控维修期间，需要委托有资质的监测机构，每6个小时对排放的污染物进行监测。禁止对在线监控设备的取样、分析及传输环节弄虚造假。

案例情况

2016年12月，朝阳区环保局对北京昆泰嘉豪房地产开发有限公司酒店分公司进行检查，发现该单位建有锅炉设备，但未进行排污申报登记。朝阳区环保局对其处以5千元罚款，并责令限期改正。

法律条款

依据《北京市大气污染防治条例》

企业正确做法

企业应在投产之后，即开始有污染物产生排放之时就开展排污申报登记工作，并依法缴纳排污费。施工扬尘排污费由建设单位缴纳。

案例情况

2013年12月17日，北京市环境监察总队执法人员对某大学实验楼进行现场检查，监测发现，该单位直接将实验室废化学试剂倾倒至下水管道，责令该单位停止违法行为，限三日内采取治理措施，消除污染，处以人民币10万元罚款。

法律条款

依据《北京市水污染防治条例》第八十二条第一款第（十）项和第二款。

企业正确做法

实验室废液严格按照危险废物管理。

来源 | 中国环境报、环评互联网