环评何去何从？——环评的困境及其改革之路探讨

1.     到底哪些项目需要环评？

尽管我们有《环境影响评价法》作为指导，有《建设项目环境影响评价分类管理名录》（以下简称“《名录》”）作为有效的实施手段，但是对于那些“不起眼”的小项目到底需不需要环评，在业界和主管部门这里却无法达成共识，而这些“小”问题却是绝大多数企业普遍面临的困境，企业面临“微调细改”等问题时多是无所适从。

未纳入“建设项目”管理的小项目（即发改委不需要“备案”的项目）是否需要环评，《名录》没有涵盖的项目需要环评吗，“建设项目”到底是什么“项目”，有何含义？

举例来说：

企业新增与生产工艺无关的配套设备是否需要环评？如果与生产相关，但是与“产污”无关是否需要环评？比如新增储罐、缓冲罐、产品包装设备，或是行车、叉车、空压机等；

企业工艺改进，替代现有生产和配套设施，型号有变，产能略增但是不超过30%，产污也不超过10%，需要环评吗？

机加工企业“新增氮气钢瓶”可能不需要环评，但是新增“氮气储罐”需不需要呢，如果新增“氮气储罐”不需要，新增“氯气储罐”需不需要呢？

新增或是改进环保设施是否需要环评，比如VOCs处理设施和废水处理站？尽管这种改变是“有利”于消减环境影响的，但是又引起了污染物的转移（如气到水，水到固等，VOCs燃烧后有CO、NOx等排放总量有变）。《名录》里对脱硫脱硝提出了环评要求，对除尘也提出了要求，但是VOCs和废水的处理工艺却未提，这是为何？

在环境空气急需改善的今天，环保设施的建设和优化还要慢慢等“环评”的编制和审批，这与《行政许可法》的立法意图显然是不符的（注：“污染防治措施是确保企业按证排污的前提和保障，但许可证制度设计中并未将其纳入许可事项，主要从鼓励企业不断提高污染治理水平的角度考虑”环保部的官方解读。），但是《环境影响评价法》中明确环保设施的变更属于主要的变动，特别是涉及新增污染物的。因而，企业内环保设施的建设如果纳入行政审批，将于行政许可法的立法意图不符，如果不纳入行政审批则于环评法的要求不符。这一原因导致环保设施的建设和提标改造不清不楚。

(注：本文原稿撰写于2017年11月。近日《上海市不纳入建设项目环评管理的项目类型（2019年版）》已终随人愿，颁布实施，环境治理业中多数环保设施纳入豁免名录。工业企业的环保设施参考环境治理业。)

以上问题林林总总，环评机构和环境管理部门对其解读不一。还有些地方环评报批必须有项目的立项或“备案”文件，以此作为环评的评价对象，但有些地方与“建设项目”完全剥离，根本不考虑是否有“立项备案”文件。

此外，环评的全名是：“建设项目环境影响评价”，不是“建设项目”就不需要评价吗？显然不是，但又似乎是。环评相关的政策法规对“建设项目”的定义其实一直含糊不清。目前，企业微调细改的行为在当前状况下普遍纳入环评范围，但是这样合理吗？一来企业的建设与管理成本加大，二来行政审批的责任和压力也大。这些“微调细改”的行为能否纳入“环境影响后评价”呢？环评法与《建设项目环境影响后评价管理办法(试行) 》却又给出了不同的答案，让人难以判断。这方面的内容后面将详细论述。

2.     环评文件类型的判断应该遵照所属行业还是产污工艺？

《建设项目环境影响评价分类管理名录》主要是按照“行业”的思路来对环境影响评价的文件进行分类的，《固定污染源排污许可分类管理名录（2017年版）》也是按照“行业”对许可证一般管理还是简化管理进行了分类。两个文件也都适当考虑了“产污工艺”这一因素，但是都太过“适当”，导致很多企业“无所适从”。

举例来说：

生物或是化学制药行业，在现有产品的基础上新增层析提纯工艺，使药物含量从95%提纯到99%，层析过滤仅是增加两根层析柱，因此会产生部分废物和废水，但是企业需要纯化的药物年产量不足1kg。按照《名录》，这类行业统一为环评报告书，但是与《环境影响评价法》中“(二)可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价”的精神不符，到底如何来定？

润滑油生产企业，通过采购基础油添加少量添加剂来配置润滑油，工艺包括混合搅拌、分装等过程，混合搅拌过程采用空气混拌，有废气排放，其执行标准是执行《大气污染物综合排放标准》还是《石油炼制工业污染物排放标准》？石油炼制的标准是按照行业来的，对废气的处理效率有95%的要求，润滑油企业废气的VOCs产生浓度特别低，如果执行石油炼制的标准，除了焚烧技术根本无法做到95%的处理效率，采取焚烧技术劳民伤财不说，能耗巨大，还达不到环境治理的效果。所以，排放标准也应参考“产污工艺”来定才合适，而不能单单看其所属行业。

3.     环评文件是“技术文件”还是“程序文件”？

以往环评主要处于项目的可行性研究阶段和初步设计阶段，不然无法行使其“一票否决”的权力。由于尚未到详细设计与施工图设计阶段，环评却被要求提出确切的环保措施，或是对污染物的排放进行严格的定量分析，这本身就不合理，这种要求可能会强迫建设单位造假，有些环评单位也不得不帮着造假。如今环评可以在开工之前完成，可以到详细设计阶段，但是这样一来，施工图都设计啦，如何“一票否决”呢？所以近年已不再提环评的一票否决啦。

环评阶段应该解决大的问题，如选址和危险源的布设等规划和布局方面的问题，或是涉及清洁生产、落后工艺淘汰等产业导向的问题，这一阶段主要以定性分析为主。具体的环境问题应该在环保设计篇章和环保竣工验收时落实，并在企业正常运营阶段定期进行环境符合性审计（或“后评价”）和监测来确保企业生命周期中的环境符合性问题。因而，此时的环评应该是“程序文件”为主。

当前，环评以明确作为首次申领“排污许可证”的必要条件，其总量和排放限值以作为后期排污许可的重要依据，甚至是唯一依据，环评的阶段也明确为“施工之前”，而不是“设计期”，此时环评已从“程序为主的文件”转变为“技术为主的文件”。选址和环境准入等问题主要由“规划环评”解决，建设项目环评仍然具备“程序文件”的责任和使命的同时，已经确切转变为兼顾程序特色的技术文件。

项目选址所考虑的规划符合性、产业政策、区域环境容量、行业准入、环境准入、总量限制等由规划环评来解决，这也是为何最近的环境管理特别强调入工业区。不在工业区的污染型企业基本面临赶尽杀绝。

4.     验收后的“非重大变动”行为，以及“微调细改”行为是否可以通过“环境影响后评价”合法化？

显然，验收后的“技改扩”等行为都需要重新走“建设项目”的三同时手续，但是对于“微调细改”的非重大变动行为，何去何从呢？

后评价这一制度的法律地位《环境影响评价法》中已有明确，但是与实际“落地”的要求并不一致，因而给人带来很多“误解”。

《环境影响评价法》第二十七条要求：“在项目建设、运行过程中产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的，建设单位应当组织环境影响的后评价，采取改进措施，并报原环境影响评价文件审批部门和建设项目审批部门备案；原环境影响评价文件审批部门也可以责成建设单位进行环境影响的后评价，采取改进措施”。

可见，以上要求在顶层设计时考虑了建设过程和后期运营企业实际生产变动的可能性，以及合法化的途径。但是，未针对这些变动是否合法(产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的)给出明确界定，这些变动是否应该开展新的“建设项目”三同时手续，还是“后评价”就可以？界定不清。

然而，《建设项目环境影响后评价管理办法(试行) 》：第二条规定：“本办法所称环境影响后评价，是指编制环境影响报告书的建设项目在通过环境保护设施竣工验收且稳定运行一定时期后，对其实际产生的环境影响以及污染防治、生态保护和风险防范措施的有效性进行跟踪监测和验证评价，并提出补救方案或者改进措施，提高环境影响评价有效性的方法与制度”。

《建设项目环境影响后评价管理办法(试行) 》界定了后评价适用的时期、针对的项目类型以及评价的对象。与环评法不符，首先将“建设过程”的变动剔除在外，适用于运营期；其次，后评价是针对报告书项目，而不是报告表等其它类型的项目；最重要的，后评价是对环境影响和环保设施的再评价行为，跟“建设项目”内容的变化和调整没有一毛钱关系。言外之意，“建设项目”的变动还是需要走“环境影响评价”的程序，要不然如何界定清楚“未批先建”的行为？

显然《建设项目环境影响后评价管理办法(试行) 》与《环境影响评价法》的立法意图一致又不一致，环评法既要杜绝惩治“未批先建”行为，又要给“微调细改”留口子，这一意图落实到操作层面非常难，其界面难以划清。之前唯一可以划清的依据：是否为备案的“建设项目”，环保部门又对其进行了“否定”，导致最终落实时《建设项目环境影响后评价管理办法(试行) 》对项目工程内容的变动行为只字不提，只是关注“影响”和“环保措施”的变动和评价。

从这一层面讲，保留“建设项目”备案为依据，对于界定“微调细改”是否环评还是有重大意义的。除非，环保部门对“微调细改”的变动给出更为明确的界定，比如在《建设项目环境影响评价分类管理名录》外给出环评豁免清单，确定哪些行为肯定不需要环评。

1.    理清环评与“建设项目”的关系

“建设项目”是计划经济时代的产物，目前对“建设项目”并没有明确且清晰的定义，一般意义上仅是针对发改委立项或备案的项目视为“建设项目”。

《建设项目环境影响评价分类管理名录》中对“建设项目”也没有定义，环境管理部门对“建设项目”未有过清晰界定。

理清环评与“建设项目”的关系有两个不同的思路，两个思路相互独立，不可相互干涉：

思路一：围绕“建设项目”为核心开展环保三同时

以“建设项目”为核心有其优势，其界限非常清晰。凡是发改委受理备案的才需要走环保“三同时”手续（类似安全“三同时”），凡是没有备案的项目，统一纳入“现状评价”或是“后评价”管理，或是纳入“备案”管理，而不是走环评的“审批制”。这一思路在安全管理领域普遍适用。

以往环评一票否决时环评在项目备案之前，导致有些后期不需要走“备案”程序的项目也开展了环评，使得企业和环保主管部门已忘记“建设项目”这一依据，“做总比不做好”成为唯一原则。也导致目前环评已不再作为项目备案前置条件的今天，更加忽略“建设项目”为依据。

当然，以上思路与环评法的意图略有不匹配，比如工艺调整新增清洗等产污环节，这些普遍不纳入“建设项目”管理，但是新增污染源按照环评法影响需要环评。如果将这些新增污染行为却不纳入“建设项目”管理的行为纳入现状评价或是后评价，相当于默认了某些“未批先建”行为。因而，围绕“建设项目”为核心开展环保三同时还需要补充环保部门自己定义的“环评建设项目”。

思路二：环评与“建设项目”分离，建立自己体系下的“环评项目”

《环境影响评价法》中对于是否开展环评的判断原则是基于“环境影响”，而不是看其是否为“建设项目”。

当前，国家逐渐降低企业投资建设的准入门槛，很多不涉及土地和规划的非基建项目，可以不必申请备案，但这类项目未必没有“环境影响”。公众对环境保护意识日趋增强的今天，环评的准入只会从严，因而环评文件的分类应该秉承《环境影响评价法》的原则，严格按照“环境影响”即“产污”界定，是时候与“建设项目”体系分离啦。

环评项目与“建设项目”分离，环评和备案不再互为制约，仅是对拟建项目的实际环境影响进行评价。如此的话，对于《建设项目环境影响评价分类管理名录》则需要较大调整，摒弃“建设项目”的分类方式，重点以实际的“环境影响”，以“生产工艺/产污工艺”来界定。

这一思路要求环保部门给出自己清晰定义的“建设项目”，即“环评项目”。

2.    理清环评与“行业”和“生产工艺/产污工艺”的关系

《建设项目环境影响评价分类管理名录》基本上严格遵照《国民经济行业分类》，以“产品”为导向划分行业并适当考虑“产污工艺”的思路，但是环境影响其实完全由实际的生产工艺，特别是“产污工艺”决定。因而按照行业划分环境影响大小有其天然的缺陷。

环评的评价对象为“建设项目”，而“建设项目”在获得发改委备案时首先就是按照国名经济行业分类确定所属行业。

《环境影响评价法》中对“环评文件类型”的判定依据是基于“环境影响”，说白了就是“产污过程”，而不是所属“行业”。行业与产污有其内在的联系，但并不完全，特别是在行业如此细分的今天，很多企业仅是从事某些行业的几个环节的生产和加工，前面已有例证。

为了避免行业分类的一刀切，近年最新版本的《名录》逐渐强化“工艺”，比如2018版《名录》：“有电镀或喷漆工艺且年用油性漆量（含稀释剂）小于10吨做报告表，对于基础化工原料制造行业，单纯混合分装可以做报告表。但是对于生物和化学制药行业等，还未明确。此外，蒸馏、层析、过滤等没有化学反应，但也不算“单纯混合分装”的工艺，到底是环评书还是表，目前也没有统一的说法。

因此，理清环评与“行业”和“生产工艺/产污工艺”的关系就要摒弃《国民经济行业分类》的分类方式，按照《环境影响评价法》建立自成体系的“环评项目”类别，主要以“环境影响”和“产污工艺”为主线，兼顾行业来确定环评文件类型。环境排放标准也应按照这个思路确定适用的生产工艺和行业，而不能一刀切，对“行业”进行“通杀”。

按照这个思路，配套设施，环保设施等未纳入“行业”管理，未纳入《国民经济行业分类》的产污工艺便可以顺理成章的纳入环评项目内容。环保部门也可据此设置自己定义的“建设项目”，即“环评项目”。

如果基于现有《名录》来完善，则应进一步补充明确环保设备、辅助设施等的地位，同时明确不同行业的辅助设施，其所属行业该如何界定。另外，纵向的行业分类应该结合横向的工艺分类，通过纵横交错的方式完善“环评项目”，而不是当前的“建设项目”。

3.    理清“技术文件”还是“程序文件”的关系

目前，建设项目环境影响评价文件已确切成为一种兼具“程序文件”特色的“技术文件”，其技术性的特点必然要求更强大的技术支持，更科学的技术方法。对于跟环评息息相关的工艺过程、生产原理、排放源强、排放规律、污染物治理措施、排放限制、排放总量等主要参数都需要更为科学的技术方法。环评的发展也将催生新的科学方法，特别是各类污染物对人群健康影响的评估，在不久的将来将成为一项重点。

另外，如果作为技术文件，环评需要完善的内容就太多了，目前技术方法和技术基础还远远不够。以 “环境风险评价”为例，目前环评领域的风险评价其实本质上还是“后果”评价，都是基于“最大可信事故”这一不太科学的概念进行后果预测，基于后果来判断其可接受程度（核风险评价方法的延续，但不太适合化工类项目）。环评时为了使得每个项目风险水平都可接受，又不得不把最大可信事故做到“恰到好处”。

如果按照技术文件来考虑，科学的风险评价应该基于事故概率和后果两种因素，管理部门虽然重点想预防重大事故的发生，眼睛盯着这类事故的后果，但是事故的发生是有“金字塔”规律的。金字塔顶层的重大事故必然由其底部的损伤事故，以及更下层的轻微事故和未遂事故来作为基础，风险管理的要点恰恰是这些事故概率高，事故后相对较为严重的高风险事故，而不是顶部的最大事故（安全事故如此，环保事故也是如此）。只有把金字塔的底部的基础挤压的越来越小，顶部的灾难性事故发生的可能性才越来越小。换句话说，所有的重大泄漏都是从小泄漏开始的，管理只想避免重大的，但是不对小的防微杜渐，千里之堤终将毁于蚁穴。

“风险评价”是个非常系统的学科，在此不再展开，因为曾经从事过工艺危害风险和定量风险评价工作，看环评里的风险评价仅是皮毛，甚至有点不伦不类。因为风险评价肯定不是针对某一二个事故情形，“后果评价”可以选择典型事故，且一般不考虑叠加影响；“风险评价”则需要计算各种不同类型的风险，并考虑叠加影响（因为事故概率是可以叠加的）。另外，环境风险管理应该跟安全风险评价彻底分开，否则不但做的不专业，而且漏洞特别多，还让安全主管部门所诟病。

本质上，“评价”就是针对基本固有和成型的东西基于标准规范和经验进行评估，评价不是设计和创造，环评即便转为技术为主的文件，千万不能对环保工程进行详细的设计，否则又是一趟浑水。另外，“评价”也是对标准规范不明确的地方通过评估给出针对性的科学要求，完全按照法律法规和标准规范给出的评价结论只是满足程序文件的要求，技术文件需要体现其科学性和针对性，以及业主和行业专家基于风险的可接受性，并在标准规范的基础上提出针对性建议和要求。

基于以上，程序文件想转化为技术文件，路漫漫其修远兮。环评转为技术为主的文件后跟设计文件有啥不同，该如何界定好边界？这些都有待探讨。所以，环评要么还是回归“程序文件”的本质，以识别污染源、提出污染物排放和风险管控措施、确定执行标准和排放限值为主要目的，将环保工程设计等纳入企业工程设计范畴，环评文件作为设计的基础和依据，主要是提出环保设施的设计目标。对于设计的环保篇章可要求设计与施工期对公众进行公开，甚至并接受专家的审查，以此弥补环评在环保设计方面的技术缺陷。

要么环评转化为技术为主的文件，细化和完善诸多的环保工程及相关要求，甚至对主要的环保设施提出设计参数，这些都要求各个行业建立相应的环保设计规范，而且要随着科学技术的发展不断去更新完善，指导环保设施的设计建设与施工。

4.    理清环境影响评价与环境后评价的关系

后评价的历史使命是解决“环境影响”的变动还是“建设项目”的变动？环评法没有明确！

当前试行的后评价管理办法，是针对“环境影响”变动的评价行为，而不是“建设内容”变动的评价行为。因而，建设项目内容的变动不可能通过“后评价”合法化。所有的变动和调整都需要根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》判断是否需要环评。对于《名录》界定不清的“项目”，静待后期环保部门的细化，或是出环评豁免清单。或是明确，哪些建设项目内容的变动可以纳入“后评价”，合法化。

5.     理清“评价”主体和“责任”主体的关系

租赁业主的“仓库”从事化学品的储存应该由谁来做环评，业主还是租客，产生的危险废物算谁的，谁来对其负责，为何码头和物流公司多是业主做，租赁厂房的多是租客做？企业名称变更、法人变更、收并购、责任人变更等是否需要环评，如何界定？

判断是否需要环评的基本原则有两个：一是按照环评法的要求，根据环境影响的程度来确定是否需环评；二是根据“环境污染”责任主体是否清晰明确来确定是否环评。

企业名称变更、法人变更、企业收并购行为、股权变更等行为，由于企业的责任主体都进行了延续，也就是说过去潜在的环境污染事故可以找到责任人或是责任继承人，则不需要对这样的变更进行环评。如果企业收并购时仅是资产的收购，资产转移到新的公司，之前的公司和责任主体还在，这样两家不同责任主体的企业需要界定好排污责任和排污权，资产收购方需要开展环评，以明确其应当承担的环境责任，并被许可总量。所以，环评除了对环境污染情况进行评价之外，还需要对污染责任的转移和归属进行界定，这是其兼具技术文件和程序文件特性的特征所决定的。

1.     界定清晰需要环评的“建设项目”。

确定环保部门认定的“建设项目”，即“环评项目”。给出需环评的项目清单，以及明确不需要环评的“豁免”清单；除了按照行业界定外，加大产污工艺的界定方式。

2.     界定清晰行业与生产工艺

环评文件类型的判定及执行的排放标准需要结合行业与生产工艺，避免通过行业一刀切。以“生产工艺““和”产污环节”为要点的环评管理才是方向。《名录》在纵向上以行业为主线，横向上结合产污工艺，纵横交错逐渐完善，将环保设施、辅助设备等纳入，给企业和环评单位更为清晰的指导，并且建立相应的豁免名录。

3.     界定清晰变动的合法程序，不管是验收前的还是验收后的

将跟污染相关的变动与污染不相关的变动清晰划分，跟污染相关的变动行为纳入环评的“建设项目”范畴，即“环评项目”。跟污染不相关的内容要么明确不纳入环保三同时管理，要么实行备案制或是纳入后评价范畴，要么干脆豁免。

4.    界定清晰“程序文件”还是“技术文件”

毫无疑问，环评文件已经开始从“程序文件”为主到“技术文件”为主的转变，环评即具有程序文件的法律地位，又具备技术文件的科学要求。因而，新时期，建立具有特色的技术方法，针对不同类型企业、不同地域的企业提出针对性的评价方法，得出科学的结论，将是环评科学和技术性的体现。设计文件中的环保设计篇章也应通过公开等方式，进一步强化企业在环保工程方面的投入。

5.    界定清晰后评价与环评的关系

后评价要么仅是针对“环境影响”与“环保措施”变动的评价，要么是针对“工程内容变动”的评价。目前环评法的意图与试行的后评价管理办法并不符。为了避免企业错误的认为改扩建行为可以通过“后评价”合法化，目前后评价根本不针对工程内容的变动。但是一刀切的行为又让企业“微调细改”的行为无所适从。我们可以学习安全主管部门，给后评价更大的权力，将“建设项目”以外的项目统一纳入“后评价”的管理范畴；或是通过“环评项目”的界定，理顺环评与“建设项目”的关系，将“后评价”明确在“环境影响”与“环保措施”变动的评价，对于微调细改的行为根本不需要任何评价，并修改相关法规。

总之，环境管理是服务于生产、服务于社会的，其使命与责任是改善人民的生存质量与环境质量。环境影响评价制度只有通过服务“生产”、优化产业结构的同时管理好环境质量，才能让大家认识到其存在的价值。环境影响评价制度只有通过改革，抓大放小，严控环境影响大的项目的同时简化环境影响小的项目，基于企业“主体责任”的角度，提出可行的环保措施，并紧密围绕“环境质量”的管理，提出地方化针对性的要求，环境影响评价制度将在新时期换发新的生命活力。

最后，展望一下未来：当前环评机构的评价资质已经取消啦，环评作为行政许可在将来会不会也要取消呢？或是，是否将与排污许可制度进一步融合，一证化？

另外，留一道思考题：行政许可可以转让吗，排污权可以转让吗？