消防救援机构与住建部门的关系

2021年12月21日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议中，全国人大常委会副委员长张春贤同志代表全国人民代表大会常务委员会执法检查组作《关于检查<中华人民共和国消防法>实施情况的报告》，报告中提到各地普遍存在“责任落实不到位与部门协作不顺畅并存，住房和城乡建设部门专业建设工程的消防审验和工程管理协调机制有待完善，住房和城乡建设部门和消防救援机构对消防技术服务、单位建筑的日常消防监督检查关系和管理权限不够明确”等问题。

本文探讨的消防安全监管“模糊地带”，是指住建部门与消防救援机构在建筑防火安全领域，存在监管职责边界模糊的现象，造成两个部门在行使职权工作中出现权力交叉甚至冲突。本文旨在分析建筑消防安全监管领域“模糊地带”的问题原因，探讨改进消防监管的解决对策，确保消防救援机构执法人员做到尽职免责，力求避免因事前监管责任不落实，发生有影响的火灾事故后造成消防救援机构执法人员受到“背锅式”追责。

1.1 “未验先用”，先天不足

消防设计审验划转住建后，消防不再承担建设工程领域行政审批及相应处罚权。在监督检查中发现火灾隐患表面上看是需要消防依法查处的违法行为，但究其本质则是建设工程未经住建部门审查验收就投入使用所致。“未验先用”情况还挺多，通常表现为室内外消火栓、自动喷水灭火系统、火灾自动报警系统等处于故障状态，而隐患的整改则会涉及到建设、施工、监理、使用或管理等多个单位，整改难度极大。消防在日常执法检查发现此类问题，一般以责令整改为主，同时将违法线索函告住建。然而，住建往往以无执法人员为由无法查处此类违法行为，管理使用单位也因资金、产权等问题无法及时整改隐患，最终导致消防安全隐患长期存在。

以某地级市为例，仅在某辖区“未验先用”的高层建设项目就多达22个，涉及的高层建筑和工业厂房达数百栋，不少存在消防施工质量问题，比如：【某楼盘】（因保密需要进行技术处理）建设工程违规进行改扩建。还有一类是已投入使用多年的高层建筑，至今尚未安装任何消防设施，比如：【某楼盘】、【某楼盘】、【某楼盘】等建设项目。此外，因消防设施安装不到位，消防在督促物业企业落实消防安全责任时，多从消防管理方面提出整改要求，却无法触及建筑物欠缺消防设施的根本性问题。比如：某区【某楼盘】地下旧货市场违规改变使用性质，且原施工单位擅自降低消防技术标准施工，火灾隐患多次被群众举报、信访，使用单位就消防安全隐患整改事宜与原建筑建设单位、施工单位推诿扯皮，但住建、城管均未积极查处，消防在后期监管只能督促使用单位落实日常管理责任，也导致了消防设施安装缺位、违规改变建筑使用性质带来的隐患久拖未改。

1.2 验收合格，隐患却在

结合某支队日常监督检查情况，大量竣工验收合格后的建筑也存在施工质量遗留问题。比如：2021年通过消防验收的某商业综合体是某市集展览、购物、餐饮、娱乐、健身为一体的大型商业综合体，2021年12月25日，在开业检查中，消防机构仍发现存在防火设施安装不到位、防火分区超过规定面积、未按原建设工程设计审查图纸施工、违规改变架空区域及负一层仓库为商业用途等突出问题。某区的【某楼盘】、【某楼盘】、【某厂房】三个建设工程项目，所使用的三类不同类型消防水带、手提式干粉灭火器消防产品均为不合格消防产品。

还有列入消防安全重点单位的某有限公司的仓库在“未验先用”的情况下已投入使用多年，仓库也已被租户改建，后在辖区消防大队检查时发现该单位仓库大量安全出口被封堵，在责令该单位整改期间，该单位却突然告知消防救援大队,住建部门已对仓库出具竣工验收合格审批手续，并拒绝改正安全出口被封堵的违法行为。2021年11月，有群众通过“网上问政”栏目举报消防验收的某中心地下停车场室内消火栓箱安装在两个停车位之间，车辆停放后影响消火栓的开启，消防机构核查后，单位以住建部门已出具消防验收合格审批手续为由据不配合整改隐患。

1.3 许可审批，变相重复

这一点相信大家都有体会。《应急管理部关于贯彻实施新修改<中华人民共和国消防法>全面实行公众聚集场所投入使用营业前消防安全检查告知承诺管理的通知》（应急〔2021〕34号），全面实行公众聚集场所开业前检查告知承诺制，消防救援机构受理单位的开业许可申请后，不再将建设工程是否通过消防验收作为前置条件，按照《公众聚集场所消防安全要求》进行实地检查判定，作出许可、不予许可的决定。从简政放权角度看，这的确为消防安全基础条件好的单位提供了便利。

但实践中经常出现的矛盾是，消防机构依据标准实地判定的检查项目，包括建筑总平面布局、平面布置、防火分区及防火分隔、安全疏散、内外部装修、消防水源、消防设施、器材及标志、电气线路等消防安全技术条件，与住建部门开展消防验收的项目有较大重复，实际上相当于两个部门对同一个场所进行了两次检查判定。甚至出现经住建部门抽查合格的项目，在场所未进行改造装修的前提下，消防救援机构抽查发现很多不合格项，简政放权的本意确无意造成了两个部门判定结果大相径庭，这就使行政相对人产生困惑，而矛盾焦点主要集中在消防救援机构的许可，这无疑给消防机构执法人员造成很被动的不利影响。

1.4 重大隐患，难以判定

重大火灾隐患是指违反消防法律法规、技术标准，可能导致火灾发生或火灾危害增大，造成重大火灾事故的潜在不安全因素。当前，消防机构主要依据国家标准《重大火灾隐患判定方法》（GB35181-2017）规则进行检查判定，从总平面布置、防火分隔、安全疏散设施及灭火救援条件、消防给水及灭火设施、防烟排烟设施、消防供电、火灾自动报警系统、消防安全管理等方面，可以直接判定，也可以综合判定重大火灾隐患。该判定标准较之于通常所说的消防技术标准的本质区别在于——二者在是否具备溯及力上完全相反！按照新修改《重大火灾隐患判定方法》，判定重大火灾隐患实行新标准溯及既往。而住建部门按照《建设工程消防设计审查验收暂行规定》（住房部令第51号），进行消防验收时实行新标准不溯及既往。比如，2006年版《建筑设计防火规范》（GB50016-2006）未要求儿童活动场所必须设置自动喷水灭火系统，2015年修订后的《建筑设计防火规范》（GB50016-2014）要求大中型幼儿园必须设置自动喷水灭火系统。对于2015年以前建设的幼儿园场所，消防救援机构如根据《重大火灾隐患判定方法》进行判定，则构成重大隐患单位，住建部门则认为，如该幼儿场所建设后未进行改扩建、室内装修，则应按照当时适用的技术标准，不应当判定为重大隐患单位。上述类似的矛盾问题，随着消防技术标准的更新迭代日益凸显。

2.1 新旧隐患交织，带来监管困惑

一方面，对于“未验先用”的单位，往往会发现存在擅自降低消防技术标准施工（属住建部门监管职责）和消防设施设置、配置不符合标准要求（属消防救援机构监管职责）的问题相互交织的问题。比如，未按国家工程建设技术标准配置、设置消防给水系统、自动喷水灭火系统、排烟设施、防火卷帘等消防设施或分隔不到位。在对“未验先用”违法行为未经查处的情况下，住建部门主要聚焦于建筑工程消防施工质量，对建筑工程施工、监理等单位进行查处并督促整改火灾隐患，而消防救援机构则是聚焦于对消防设施、器材类火灾隐患进行查处并督促整改。加之缺乏有效沟通和衔接，双方往往对同一违法事实，或者对违法事实的定性上，产生不同理解。另一方面，对于“未验先用”的单位，因存在大量建设工程的施工质量问题，且原建设、施工、监理单位均已悉数离场，消防机构再对存在问题要求责令改正其实难以见效。申言之，住建部门先行已审批合格，其后消防机构又责令整改以及行政处罚现象的存在，对于当地政府部门的公信力是一个实质的损害。

2.2 许可结果互斥，背离营商环境

建设工程在施工建设之初时的消防工程施工质量与后期建设工程消防设施、器材维护保养和使用紧密相连。随着优化消防营商环境工作全面铺开，政务服务“好差评”、火灾隐患举报投诉奖励等措施施行，今后消防监督执法程序更加透明，监督执法效能要求不断拔高，舆论监督也越来越严。当前办理公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查项目工作中，因将建设工程消防设计审查验收不作为前置条件，而消防救援机构在检查时仍需核算消防水池容积、安全疏散距离、排烟量等信息，不但造成社会资源和行政资源的浪费，导致执法效率降低，也严重违背了当前“便民利企”“无事不扰”的工作要求。在两部门作出结果相反的行政审批结论时，更会严重损害政府及其职能部门的公信力。

2.3 火灾事故发生，延伸调查尴尬

根据中央深化消防执法改革意见有关要求，要强化火灾事故倒查追责，对亡人和造成重大社会影响的火灾逐起组织调查，倒查工程建设等各方主体责任，同时严格追究属地管理和部门监管责任。2019年10月，应急管理部消防救援局下发的《开展火灾延伸调查强化追责整改的指导意见》指出，火灾延伸调查由消防救援机构组织实施，调查内容包括建设工程消防设计、图纸审查、施工、验收和监理等环节的工程建设责任以及政府部门监管责任。一方面，对行业、部门和属地政府存在消防安全监督管理职责不落实的，消防救援机构通过报告所属政府或者其上级政府依法调查处理的方式，强化责任追究。另一方面，要求对建设、设计、施工、监理单位和技术服务机构一道，厘清相关单位在建设管理环节的责任。然而，对那些使用年代时间长的建筑，往往存在多次使用性质变更或施工改造，针对消防设计、图纸审查、施工、验收和监理等环节的调查工作难度极大，甚至因年代久远很难收集到相关资料和问题线索，一旦往前延伸无法进行，后续负责日常监管的消防救援机构则成为了兜底部门，责任追究的焦点很容易聚集在消防部门，造成最后自己调查自己，自己问责自己的尴尬境地。

2.4 建设施工工地，成为监管盲区

根据《建筑法》，施工现场安全由建筑施工企业负责。建设行政部门负责建筑安全生产的管理。2021年“12.8”山西寿阳工地较大亡人火灾、2022年“3.8”江苏镇江工地较大亡人火灾发生后，施工工地消防安全是由住建部门负责监管还是消防救援机构负责监管的问题引发了很大争议。2021年修订的《安全生产法》将“三管三必须”首次上升到法律层面规定，按照其中“管行业必须管安全”这一原则要求，住建部门作为施工安全的行业主管部门，理应承担施工工地的消防安全监管职责。而各地住建部门普遍认为其无建设工程施工工地监管职责。此外，有的建筑已投入使用，后期边施工边改造，对此类是否属于建筑施工工地存在争议。由于监管职责隶属于两个部门，信息交流沟通不畅，消防救援机构难以掌握施工工地进度、相关施工企业等信息，难以及时将施工工地有关单位纳入“双随机、一公开”监管对象，加之两个部门基层执法单位存在相互推诿现象，一定程度上造成了施工工地消防安全监管责任被架空。

3.1 建立争议协商解决机制。对工作推进过程中出现的意见争议和新情况、新问题，由承担主要行业监管职责的牵头部门主动与相关部门进行沟通协调，对直接关系企业群众办事创业的事项，要提前研究对策措施，防止工作脱节。未能达成一致意见的由牵头部门及时提请政府协调明确。两个部门通力协作，全面摸清2021年新修订《消防法》施行前遗留的建设工程消防违法行为，以及对建设工程消防设计审查验收项目出具合格审批手续后存在争议项目进行梳理，在党委政府的统一领导下，加强执法协作，通过会商方式共同解决历史遗留消防违法行为。

3.2 建立信息互通抄报机制。消防、住建部门定期互通审批项目情况，互补工作盲区，依法将有关单位、场所纳入各行业监管部门“双随机、一公开”监督抽查对象，加强事后监管。共享消防审批结果信息及建筑平面图、消防设施平面布置图、消防设施系统图等基础资料；消防救援机构为建设主管部门调阅既有建筑消防审验档案提供配合和支持。经审批消防验收合格后期发现仍遗留隐患的，由两个部门会商解决。对未经竣工消防验收的不符合消防安全基本条件或存在重大火灾隐患的单位、场所，共同督促整改、依法处理。

3.3 建立联合执法协作机制。消防、住建部门依职责加强对相关场所的消防监督管理，建立有效的联合执法协作机制，在党委政府的统一领导下，加强执法协作，住建部门发现已投入使用的工程存在火灾隐患或者存在“公众聚集场所未经消防救援机构许可，擅自投入使用、营业的”等违法线索的，及时移交同级消防救援机构。消防救援机构在日常检查中发现建设工程存在“未审先建”“未验先用”“验收不合格擅自投入使用”“未依法竣工备案”等违法线索的，及时移交同级住建部门。

3.4 完善火灾延伸调查机制。消防救援机构在火灾事故调查中认为可能涉及工程建设责任的，由住建部门会同消防救援机构共同组织开展火灾调查。发挥住建领域专家、技术人员的专业优势，着重查清建设工程设计、施工、监理等单位存在问题，在认定直接起火原因的基础上，通过总结、发现和解决建设工程防火技术问题，进一步改进行业监管方式，修订完善技术标准，联合推动调查成果转化，共同推进火灾防范工作。

3.5 明确施工安全监管部门。安全监管责任重大，由于各地住建、消防部门间职责交叉、空缺问题不同程度存在，仅靠某一个部门主动上前一步于法无据、难以根本解决，必须依法界定清晰、无缝衔接，厘清各自权力和责任边界，方能真正明权定责、权责一致，推进和落实执法效果，发挥执法威慑力。建议按照《建筑法》《安全生产法》有关规定，住建、消防联合发文明确施工现场由建筑施工企业负责行业消防安全，住建部门对建筑安全生产工作进行指导和监督，消防救援机构负责消防安全综合监管和业务指导。

3.6 建立专家资源开发共享机制。由住建部门、消防救援机构以及相关企业、消防技术服务机构等共同组建消防专家库，共建、共享消防审查验收、防火监督、消防维保检测等技术人才资源，充分发挥行业专家在消防设计、监督管理、火灾调查和业务培训等方面的技术支撑作用，释放专家检查、指导的效能，提升联合监管执法的专业化水平，及时化解“模糊地带”安全风险。

在法治社会，权责明晰才是落实监管责任（包括消防安全监管）的基础。监管责任清单化可以清晰界定职责，有效避免权力交叉和责任缺失。不论是住建部门还是消防救援机构，针对建筑消防安全同一客体，存在很多职责交叉性工作，如何明晰职责边界，形成监管合力，确有必要由两个部门共同研究思考。笔者认为解决问题的根本方法是坚持法治思维，探索实行职能部门安全监管责任清单化，明确事权划分和权责关系，逐一厘清与行政权力相对应的责任事项、责任主体、责任方式，同时进一步厘清部门间监管责任边界。