应急管理法律体系如何建？

应急管理法律体系建设提速加力

构建“1＋4”法律体系骨干框架 

推进标准体系建设

本报记者  杨安琪

近日，记者从全国应急管理政策法规工作会议上获悉，为有效防范化解重大安全风险，大力推进应急管理政策法规标准体系建设，推进《应急管理立法体系框架方案》落实，结合职能定位，应急管理部加快构建“1＋4”（应急管理法＋安全生产法、自然灾害防治法、消防法、应急救援组织法）法律体系骨干框架。其中，安全生产法将逐步形成包括相关行业领域安全生产单行法律行政法规的安全生产小法典，自然灾害防治法将逐步形成包括单灾种法律行政法规的自然灾害小法典。

法律是治国之重器，良法是善治之前提。依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，其中一个重要的前提就是必须做到有法可依，立法工作在其中处于先导性、前置性的重要地位。

应急管理的实质是对安全风险的依法治理，用法治思维和方式防范化解重大安全风险可以从根本上提高安全风险防控工作的制度化、规范化、法治化水平。应急管理部党组书记黄明多次在部党组理论学习中心组（扩大）学习会上强调，“要一手抓当前，一手谋长远，着眼构建中国特色大国应急体系，加快形成中国特色应急管理法规标准体系”。在年初召开的全国应急管理工作会议上，黄明把全面建设应急管理法律制度体系作为今后一个时期应急管理系统的四项主要任务之一，作出了明确部署。政策法规工作事关应急管理事业的根本、全局和长远。

在当前机构改革全面深化的大背景下，应急管理法规标准建设也面临新的形势和挑战。应急管理法律和标准体系框架亟须完善。目前涉及应急管理、安全生产、防灾减灾救灾的相关法律、法规、规章、规范性文件众多，但缺少统一的全灾种防治“龙头法”来指导、协调各类灾害防治工作；从配套立法来看，防汛抗旱类、地震地质类立法存在配套不全的问题；从法律内容来看，也存在职责边界不清晰、不配套的问题。

在这个背景下谋划“1＋4”应急管理法律体系骨干框架，是应急管理部加强法律制度顶层设计，坚持立改废释并举，推动形成与中国特色应急体系相适应的大国应急管理法律体系所推出的重要举措。

要适应新体制新要求，就要加强顶层设计，通过立法程序，把习近平总书记关于应急管理、安全生产、防灾减灾救灾的重要论述精神转化为系统完备、科学规范、运行有效的应急管理法律制度体系。为此，应急管理部结合职能定位，力争通过若干年的努力初步形成“1＋4”法律体系骨干框架。

据介绍，为搭建“1＋4”法律体系骨干框架，应急管理部将本着急需先立的原则抓好重点立法，统筹配套法规，加强科学规划，绘制框架表、路线图。

应急管理部将抓紧完善安全生产法律法规，积极推动安全生产法尽早修改完成，并加快推进危险化学品安全法、煤矿安全条例等安全生产方面的法律和行政法规制修订工作。同时，全力推动刑法部分条款修改，将生产经营过程中极易导致重特大事故发生的违法行为纳入刑法调整范围，坚决防范遏制重特大生产安全事故发生。

应急管理部将协调相关部门启动自然灾害防治法的研究论证，有序推进防震减灾法、森林防火条例等单灾种的法律行政法规修订工作。

消防法及其配套法规规章的修改工作也将进一步深化，以落实国家机构改革精神和国务院“放管服”改革要求，积极推进国家综合性消防救援队伍转型升级，适应“全灾种”“大应急”的需要。此外，应急管理部政策法规部门也将启动研究论证应急救援组织综合法律，进一步整合优化协同各方应急力量，提高防灾减灾救灾能力。

标准和法律犹如车之两轮，共同保障应急管理事业的健康有序发展。建立完善的应急管理标准体系，能够有效发挥标准化在应急管理、安全生产、防灾减灾救灾中的基础保障和技术支撑作用。

应急管理标准涉及行业领域众多，涵盖安全生产、消防救援、自然灾害应急救援等行业领域。截至2018年11月底，应急管理部归口管理的相关标准共有2454项，其中国家标准815项、行业标准1639项。由于历史原因，上述标准分别归口不同的行政主管部门，具有不同的标准代号，在制定发布程序上也存在差异，容易出现标准缺失或各行业领域标准间交叉、重复、矛盾等问题。

在“大应急”标准框架下，部分行业领域标准亟待优化整合、标准统筹协调工作机制亟待建立。下一步，应急管理部将加强标准化工作的顶层设计和统筹谋划，健全应急管理标准化工作体制，建立完善应急管理标准体系，强化标准的制修订和落实。力争通过若干年的努力，基本建立应急管理标准化工作制度，标准化工作机制和相关专业标委会运行有序，基本形成适应大国应急的标准体系。

首先，应急管理部将以应急管理法律法规和国家应急体系建设规划为依据，明确标准体系建设的总体思路、框架结构、重点工作和进度安排，加快构建以强制性标准为主体，推荐性标准为补充的应急管理标准体系。

其次，将加快推进重点领域和关键环节的应急管理标准制修订工作。制定灾害监测预报预警、风险评估、隐患治理、应急装备、应急通信、应急演练等技术标准，汇总梳理、分步修订消防和地震等自然灾害防治的相关标准，推动高层建筑、学校、医院、应急避难场所、交通运输工具、桥梁道路等方面应急设施设备配备的相关标准发布实施。

鉴于基层执法部门和企业的标准意识不强，标准自身的系统性、协调性、实效性较弱的实际，应急管理部还将强化标准宣贯工作，健全标准实施跟踪机制。定期清理评估强制性标准，加强推荐性标准集中复审，逐步解决标准缺失、重复、矛盾等问题。

值得注意的是，此次会议提出各地区要结合地域特点、灾害特点，因地制宜制定地方标准和法规规章，作为应急管理标准体系的有益补充，为应急管理工作积累地方经验。其中，贵州省正在全力推进《贵州省自然灾害防治条例》立法相关工作，积极为国家自然灾害防治立法提供实践支撑。广东省针对台风暴雨、城乡内涝和山洪等灾害频繁，防汛防旱防风任务繁重的实际，已由省应急管理厅推动出台了本次机构改革以来第一部防汛防旱防风地方法规《广东省防汛防旱防风条例》，为自然灾害综合防治综合立法提供了地方经验。