剖析中国的安全生产问题

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来源：昆仑政策研究院

作者：聂欣 苏静

注：本文早已公开发表，但今天看来仍不过时且很有意义，与大家一起分享，以下是正文，感谢作者。

中国的安全生产问题，安全生产的中国问题，这是两个不同的概念。

中国的安全生产问题，是发生在中国的、单纯安全生产方面的问题；安全生产的中国问题，就不单纯是安全生产的问题，而是中国有关安全生产的各种问题。

中国的安全生产问题。一般事故（一起事故死亡1-2人）频发，较大事故（一起事故死亡3-9人）多发，重大事故（一起事故死亡10-29人）时有发生，特别重大事故（一起事故死亡30人以上）偶有发生。

2013年6月吉林省宝源丰禽业有限公司“6·3”特别重大火灾爆炸事故、2013年11月山东中石化东黄输油管线“11·12”特别重大泄漏爆炸事故、2014年8月江苏省中荣金属制品有限公司“8·2”特别重大爆炸事故、2015年8月天津港“8·12”特别重大爆炸事故，造成生命、财产巨大损失，在国际国内造成恶劣影响。

中国的安全生产问题依然突出，形势依然严峻，这是不可否认也不可回避的事实。

安全生产的中国问题。中央高度重视，仅2013年7月，习近平总书记两次主持召开政治局常委会专题研究安全生产工作，发表重要讲话。但不断发生的事故证明，中央的要求并没有得到不折不扣的落实；责任追究的力度加大，但没有能从根本上杜绝重特大事故的发生；努力在监管，但没有能监管位。这也是不可否认也不可回避的现实。

问题到底在哪里？

一、安全生产事故多发是国民素质问题的社会表现

安全生产事故是发生在生产经营领域造成人员伤亡和财产损失的恶性后果。有后果必有前因。导致事故发生的原因不外乎四个方面：人的不安全行为、物的不安全状态、作业的不安全环境及管理的缺失。而物（设备设施）和作业环境是由人控制和使用的，管理亦是人的管理，因此，导致事故发生的根本原因还是“人”的因素，人的隐患是最大的、最根本的隐患。

人是安全生产的决定性因素。以最通俗易懂的道路交通安全为例。人人都严格执行交通规则，红灯停、绿灯行，不毒驾酒驾，不开赌气车，主动礼让，及时保养检测车辆，交警路上及远程严格监控，那交通事故就不会发生或极少发生。事实上，有相当多的国人的素质达不到这一点，导致交通事故屡见不鲜。素质决定行为，行为导致结果。生产经营领域的安全问题亦是同样的道理。

生产安全事故与三种人的素质关联，政府官员、企业负责人、一线工人。

地方领导干部的短期行为，急功近利思想、唯上唯考核趋动导致规划、审批、许可置安全生产于不顾，埋下安全隐患的种子。为了在一岗位任期内“政绩”突出，“先上车后买票”，违规审批、许可，甚至为了利益的攫取，非法审批、许可（安全生产事故背后的腐败问题），致使企业内部、企业与企业、企业与周边环境本质安全不符合要求，造成安全生产的“先天性”不足。天津“8·12”爆炸事故就是佐证。安全生产“一岗双责”只有在发生重大事故后实施责任追究才得到有力体现，更多的是文件发发，会上说说，缺乏过硬、过严、过实的举措。

企业负责人重效益轻安全，安全投入（人、财、物）不到位，侥幸心理、经验主义导致企业安全生产主体责任落实不到位。安全生产根本在企业，核心在企业负责人。

企业负责人懂得安全生产重要，出了事故要赔偿、要被罚款、要被追究刑事责任；但不懂得怎么抓、不舍得投入抓。生产忙的时候没有时间抓安全，生产形势不好的时候没有心思抓安全，总觉得安全生产事故，特别是重特大安全生产事故离自己很遥远。

吉林宝源丰禽业公司“6·3”特大火灾事故，企业负责人没想到他这个企业会发生126人死亡、76人受伤的惨剧，但事实发生了；江苏中荣金属制品有限公司“8·2”特别重大爆炸事故，企业负责人没想到他这个企业会发生当天造成75人死亡、185人受伤的惨剧，但事实发生了。是企业负责人“没想到”，更是企业负责人安全生产“没素质”，平时安全生产“没行动”。

一线工人习惯性违反劳动纪律、违反操作规程，导致大量安全生产事故他们既是事故的最大受害者，也是事故的制造者。图省事、怕麻烦，不严格执行劳动纪律，不严格遵守操作规程，可能十次、百次、千次、万次侥幸没有发生事故，但就那么一次“碰巧”而“一箭封喉”致其死亡。

笔者曾对某一区域3年内发生的186起一般死亡事故原因进行了统计分析，统计结果表明所有事故都有一个共同的原因：事故的死亡者违章作业。劳保用品不使用或不正确使用，操作规程贴在墙上是“对牛弹琴”，劳动纪律再三声明也是“充耳不闻”，管紧管严了，走人另找“东家”。

造成生命、财产损失的生产安全事故是一个表象问题，深层次的是管理者、劳动者素质修养、良心道德问题。只有国民素质的整体提高，重塑“衣冠上国，礼仪之邦”的中华传统美德，减少生产经营活动过程中的非法违法、违章违规的行为，才能从根本上减少安全生产事故的发生。

二、安全生产不可能毕其功于一役

安全生产是贯穿于生产经营活动过程中人、物、环境等综合因素的动态管理过程，只要有生产经营活动，安全生产就如影随行，这决定了安全生产本质上的永久性，所谓“只有起点，没有终点”；改革开放30年来追求社会经济快速发展导致安全生产在规划设计、行业规范、生产工艺方式等方面标准不高、起点偏低，安全生产问题“欠帐”太多，安全隐患积踵难治，这决定了安全生产客观现实上的艰巨性。

因此，安全生产形势要得到根本好转绝非一朝一夕之事，不可能毕其功于一役，搞“运动式”、“口号式”的要求是急躁情绪、浮躁心态的表现，用管机关管干部的一套思路和办法来管安全、管企业、管工人行不通。

要正确认识安全生产政府监管责任和生产经营单位主体责任的关系。

从唯物辨证法的哲学角度看，安全生产政府监管属于外因，生产经营单位主体责任的落实属于内因。生产经营单位在安全生产工作中起着决定性作用，政府在安全生产工作中起着加速推动作用。政府监管的力度和作用再大，也是第二位的原因。如果政府监管满分为100分，生产经营单位主体责任落实满分为100分，不出安全生产事故满分为100分。它们的关系可为：

政府监管0分+主体责任落实100分=安全生产100分

政府监管100分+主体责任落实0分=安全生产0分

也就是说，政府监管，再多的会议、文件、检查、执法企业行动不到位，结果还是安全生产事故频发；反言之，如果企业能把安全生产管到位，就是没有政府的监管，也不会发生安全生产事故。

从现阶段看，相当多的生产经营单位还不能自觉落实安全生产主体责任，还必须通过政府的有力监管“外因”推动生产经营单位落实安全生产主体责任，让生产经营单位“内因”在安全生产工作中真正“动”且有效“动”起来，把法律要求和政府监管变成生产经营单位的“自觉行动”和“良好的行为习惯”，才能从根本上扭转安全生产的严峻形势。

因此，政府监管切忌心气浮躁、一蹴而就，须科学规划、从紧安排，有序推进、从严落实，把基础工作筑牢夯实。

要以行业分类摸清生产经营单位安全生产的基本情况，以便监管“心中有数”。重点搞清易燃易爆、可致群死群伤生产经营单位的重点岗位、重点部位管理制度、管理措施，易燃易爆物质的存量、位置以及出现异常情况下第一时间应急处置措施。这项工作必须做到“无盲区”、“无死角”。

要扎实抓好安全生产的宣传培训，提升“安全”素质。持续不断地抓好企业法人代表、企业安全负责人的安全生产法律知识、业务知识的培训教育，督促企业落实“三级培训”工作。安全生产培训工作要解决两个突出的问题，一是企业法人代表不到场代培代训；二是培训内容针对性不强，机械进行法律法规的说教灌输。

要加快制定安全生产行业标准。过去各个行业的管理部门改革以后这些行业、管理部门没有了，相当多的行业标准还是十几年、几十年以前的，与当下社会经济发展、与党和人民对安全生产工作的期望要求已不般配，给监管、执法增加难度。

要加大事前执法力度。通过事前执法工作，让安全生产的法律法规、政府的文件、会议精神在企业真正“落地生根”。对生产经营单位的违法行为既要坚决又要适度地进行经济处罚，执法要保证一定的量，形成声势和威慑力。

要对安全生产的历史“陈帐”进行梳理并采取补救措施。“人人做老板，家家有厂房”、“先上车后买票”时期留下的先天性安全隐患，面广量大，情况复杂，治理工作浩繁。不是说整改就能整改到位的，需要有计划、有步骤地整改、搬迁、关闭。

三、事故调查问责理念的强化与事故调查本质理念的弱化

强化事故问责，是推动“党政同责、一岗双责”落实的重要举措。尤其是中共中央办公厅、国务院办公厅《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》出台之后，生产安全事故对党政领导干部的问责力度加大。以近年来四起特别重大生产安全事故为例。

2013年吉林省长春市宝源丰禽业有限公司“6·3”特别重大火灾爆炸事故，19人被追究刑事责任，其中政府机关党员干部11人，另有22人给予党纪政纪处分。

2013年山东省青岛“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故，15人被追究刑事责任，其中政府机关党员干部6人，另有48人给予党纪政纪处分。

2014年沪昆高速湖南邵阳段“7·19”特别重大道路交通危化品爆燃事故，35人被追究刑事责任，其中政府机关党员干部13人，另有72人给予党纪政纪处分。

2014年江苏昆山市中荣金属制品有限公司“8·2”特别重大爆炸事故，18人被追究刑事责任，其中政府机关党员干部15人，另有35人给予党纪政纪处分。

以上四起事故，共有政府机关党员干部48人被追究刑事责任，175人给予党纪政纪处分。

而2015年8月12日天津滨海新区的爆炸事故对党员干部的问责毫无疑问将会更为“惨烈”。

毫无疑问，强化事故后对党员干部的问责，既是表明党和政府对人民群众生命财产高度负责，更是给那些在安全生产问题上仍然存在糊涂认识、侥幸心理、“一岗双责”落实不到位的人敲响了警钟，对所有相关安全生产工作的干部都是一次深刻的教育。现阶段、今后一段时间仍然要保持问责的高压态势，有其必要性、有着深远的现实意义和政治意义。

但回过头来思考，事故后对大批党员干部的问责，除了对干部履职的警示，对事故本身的意义作用是什么呢？

事故后的问责是警示和责任的归咎，而事故前履职的问责，是推进监管履职、推动企业落实安全生产主体责任的工作到位，进而控制和减少事故的发生。

因此，问责的目标和理念要转变，要变重事故后问责为更重事故前问责。“亡羊补牢”式事后问责固然必须，“亡羊”前“补牢”问责，才不致于“亡羊”。问责的根本目的也正在于此。

而目前事故前问责几乎为零。

欧美发达国家目前事故调查所普遍具有的理念是：事故调查的根本目的不是为了归咎责任，而是要找出事故的真正原因，从中吸取教训和总结经验，及时修正行业标准和管理措施，从而预防类似行业发生类似事故。

而我们陷入“事故>查处追究>再发生事故>再查处追究”的怪圈。

我们的重大事故调查，基本上是：出事故调查报告，落实责任追究，召开一次紧急会议，开展一次安全大检查，要求“横向到边，纵向到底”，“不留死角，不留盲区”，然后——结束。

套路式、“八股文”式的事故调查处理，没有真正起到“预防事故”、总结教训的作用。

事故调查问责理念的强化与事故调查本质理念的弱化的这一不平衡性，需要亟待解决。

四、“年轻”的职能机构与“半路出家”的专业队伍

新中国成立一直到1985年1月3日，经国务院批准全国安全生产委员会成立，办公室设在劳动人事部。

1993年国家安全生产委员会撤销。2000年国家成立安全生产监管管理局，2001年恢复成立全国安全生产委员会，2003年十一届人大一次会议确定国家安监局为国务院直属机构，2005年国家安监局调整为国家安监总局，升格为正部级。其间，各级地方政府设立相应机构。

安监机构从1985年设立，又从撤销到恢复、到单独设置、再到升格为正部级，体现了党和国家对安全生产工作越来越重视，提升了政府对安全生产管理的权威性和严肃性。

同时，也可以看出，安监机构与其他职能机构相比，真正独立履职才有10年时间，属于“年轻”的职能机构，加之负责人的频繁更换，它的职责职能、工作思路、方法、手段等等，还处于“摸着石头过河”时期，就像“人生观、世界观”还不成熟的少年。

安监机构的设立，有了安监人、安监队伍。这支队伍在逐步加强、逐步壮大。但这支队伍不容置疑的是十有八九属于“半路出家”从各行各业进来的“杂牌军”，专业知识、业务水平参差不齐。

面对无处不在、无时不有的安全生产工作，到底管控什么、怎么管控，显得缺少章法，甚至有时表现出无所适从、顾及不暇，所谓“如履薄冰、如临深渊。”表现在日常工作中，就是内容重复无节制的文件，项目繁多无意义的统计，花样百出的所谓创新。一个地级市，2014年下发文件375份，一个县最高峰期每天要上报11个报表。

更令人担扰的是，就是这支“半路出家”的“杂牌军”，因事故责任追究已动摇了这支队伍的“军心”，有辞职的，有想方设法转岗的。尤其是在基层，是不可否认的事实。有一个县分管危化的副局长因较大事故被追究刑事责任，结果，组织上想从这个安监局中层干部中提拔一个副局长，竟无一人愿意，只得从乡镇调任。

安监部门到底应该履行哪些职责，怎么履行职责，如何稳定安监队伍，如何提升安监队伍能力建设，是很简单的问题，也是非常重要的问题。

安全生产意义重大，安全监管任重道远。安全生产问题、安全监管问题，需要有勇气正视，并采取切实有效的措施加以解决。