来自基层安全生产监管执法人员的声音

一、应急管理体系建设的出发点

生存和发展是贯穿个体生命过程的永恒主题，基于此，以为人民服务为宗旨的人民政府，其所服务的内容也是围绕这两个主题的。这一点从部门机构的设置中可以得到印证。如军队、公安主要是为保障公民生命财产安全，即“生存”；发改委、教育局则主要聚焦“发展”。当然，生存和发展并非完全割裂，生存是发展的前提，发展是为了更好的生存，但从政府部门职责的角度出发，其必然是有所偏重的。

因此，作为整合了应对地震、台风、森林草原火灾等“天灾”和生产安全事故“人祸”等职责的应急管理体系，其组建的出发点是服务于“生存”这一主题便是毋庸置疑的。何谓“应急”，应人命关天之急实为应急。

那么，这个基本判断从何而来？

简而言之，这是因为在应急管理这个大盘中，生产安全事故造成的死亡人数远远大于自然灾害。

虽然生命是不能比较的，但工作总是有重点的。既然应急管理体系是围绕“生存”这一主题的，那么在此体系中，对民众生命财产安全造成更为突出伤害的“事故”理应作为主要矛盾来抓。

“应急管理”，仅从字面理解可知，灾害发生后的应急处置、救援、物资调配、防止灾害扩大等是整个应急管理工作的重要内容。但实际上，灾害预警、即“防患于未然”的预防性工作同样应当投入大量精力。与此同时，需要特别指出的是，自然灾害的预防与事故的预防是极为不同的，这也导致了安全生产在应急管理体系中的特殊性。具体分析如下：

1.原因对比。天灾之所以称之为天灾，是因为灾害的产生不是人为造成的（虽然核弹爆炸可能引起地震、或是人类活动导致全球气候异常、台风频繁，但人类目前尚无技术手段制造单个的、破坏力强的自然灾害）。

但事故就不同了，事故的发生主要是人为原因（人的不安全行为）。笔者在各地应急管理部门的官网上随机查阅了20起一般事故调查报告，发现“从业人员xx安全意识淡薄，违章作业······”作为直接原因的。

2.内容对比。天灾预防性工作主要是通过技术手段实现预警和监测，如卫星云图之于台风、地震波之于地震、降雨量之于洪水。卫星云图、地震波、降水量等自然因素是客观的、量化的、可预判的，是能借助技术手段实现“测量”与“预警”的，这也决定了在天灾预防中，几乎可以不用考虑“人”这个因素。

而在事故预防工作中，“人”这个因素必须给予极大的关注，与自然灾害因素的可量化监测相比，通过技术手段实现对人的行为监测、预判，难度太大。因此事故预防更多强调的是通过管理来规范人的行为，如制定安全规章制度、对从业人员培训教育等。某种程度上看，正是因为人的行为的不可预判，所以安全生产管理的思路大致可以分为三种：

一是减少生产经营过程中人的不安全行为。换言之，就是让员工少犯错。人们一般通过安全教育培训、安全奖励机制、违章惩罚制度，即“教、奖、罚”三种方式来实现员工少犯错的目标（更偏重罚、教）。需要注意的是，人们似乎过于相信安全教育培训的效用，普遍认为员工安全意识淡薄、违章作业是因为安全教育培训不到位造成的。那么，假如某企业完全按照《生产经营单位安全培训规定》《安全生产培训管理办法》的要求组织开展教育培训，就能避免员工的违章作业么？事实上，安全教育培训对员工的行为作用是存在边际递减效应的。越是新员工、新岗位、新设备，安全教育培训的作用就越大。随着时间推移，一些老员工则往往产生骄傲麻痹思想，对培训不上心，认为自己比培训老师懂得更多，对教育不上心，认为年年讲、月月讲，自己干了这么多年也没出过事，从而对教育培训产生抵触心理。因此，教育培训是一定要做的，但如何做才能更大的发挥其作用，才是真正需要花费精力去思考解决的。

二是减少生产经营过程中人的数量。如实现无人化车间。事故最重要的还是为了防止人员伤亡，“千金散尽还复来”，但人没了就再也回不来了。既然人难免犯错，人命又如此宝贵，那么通过技术手段、用机器代替人，在客观上就能降低事故伤害。如果随着科技进步，某一天所有的生产经营过程实现了自动化机械化，那安全生产的本质意义也要随之变化了。

三是即使出现人的不安全行为，相关防护设施设备能够避免发生人员死亡的结果。这一点主要还是通过技术手段为员工提供安全保障。

3.结果对比。天灾的预防性工作的结果是通过对灾害因素的实时监测，预判灾害发生的等级、可能影响的区域、提前发布预警信息，启动应急预案，协调救援物资与救援力量，转移人员财产（即人们对应急管理的一般性理解工作）。防台抗台便是一个很好的例子，而且已经相当成熟，从台风的生成、运行轨迹、到登陆的地点，可能带来的降水量等，可以说人的动作都已经做在前面了，人们看到的往往是一副众志成城，保卫家园，严阵以待台风来临的画面。但再精确的预警都不能消灭台风本身，也就是说，天灾的预防性工作并不能消灭天灾本身，只是通过预警、预判而引发一系列的应急应对工作。

天灾的威力是巨大的，即使已经做了充足的应对工作，人员和财产的损失有时是难以避免的。对人员、财产的损失，民众的心理上是可以接受的，（除非存在应作为而不作为或慢作为的情况）。追责问责是追不了问不了老天爷的。同时，应对天灾的过程总是伴随着大量的媒体镜头，能够得到广大群众的关注。如抗击台风的过程，无论是其来临前的卫星云图，还是台风过境时的狂风暴雨，无论是灾区群众还是灾区外群众，都能通过各种媒介看到人们万众一心，保卫家园的报道，从中涌现出的勇于牺牲奉献的英雄事迹也让无数人为之动容。

但事故就不同了。在人们的普遍观念里，事故的预防性工作的结果就应当是消灭事故本身，即实现“零事故”。即使事故发生后，应急处置多么及时、到位，比如原本可能死10个，但应急及时，只死了3个，但依旧是一起较大事故，依旧有人员伤亡，依旧有人要被问责。也就是说，即使做了大量的事故预防性工作，只要有事故发生，似乎就可以抹杀之前的一切工作。同时，事故预防性工作与天灾预防性工作的“曝光率”相比，可谓“默默无闻”。无论是政府负有安全监管职责的部门还是企业的安全生产管理部门，其事故预防性工作一般是不为群众所知所见的，而一旦为群众所见大概率是因为发生事故，发生了看得见的硝烟和血泪，接着相关安全从业人员就可能面临问责。“焦头烂额为上客”是应该的，“曲突徙薪无人知”却是不应该的。

那么，在事故防范工作中，应急重要吗？重要，但并不是最重要的，消灭事故才是最重要的。由此引申到应急管理体系建设中的安全生产，安全生产是应急管理的基本面基本盘，但应急管理并不是安全生产的基本面基本盘。

安全生产中的应急管理并不是为了消灭事故而是为了应对事故，应对事故固然重要，但安全生产的目的并不在于此，从行业准入到建立健全安全生产规章制度和操作规程，从组织安全生产教育培训到排查治理事故隐患，应急管理是贯穿和融入于安全生产工作全过程的，同时也是相对独立的一个方面，虽然它非常重要，但其并不是安全生产的基本面。以危化事故为例，一旦发生事故，人员的损失在爆炸声中已经发生了，快速科学的应急救援可以在最大程度上减少事故在损失。但那一刻失去生命的人再也救不回来了。安全生产就是要避免那一声爆炸，为了避免那一声爆炸要做的工作才是安全生产的基本面基本盘。

从生存和发展的角度看，应急管理体系主要是围绕生存这一主题的，而同样围绕该主题的还有军队、公安、武警等单位，也就是说，应急管理体系涉及的生存的范围是有限的。如恐怖袭击也属于突发事件，也涉及到应急处置，但该应急并不属于目前我们所指的应急管理体系。我们所要建设的应急管理体系为了防范化解重特大安全风险，健全公共安全体系，整合优化应急力量和资源，提高防灾减灾救灾能力。

应急管理体系中的“灾”分天灾和人祸（生产安全事故），人祸甚于天灾，故对于事故的防范（即安全生产）应作为主要矛盾来抓，而安全生产中，人的不安全行为类事故隐患是导致事故发生的主要原因，故减少人的不安全行为应作为矛盾的主要方面来抓。

因此，在应急管理体系建设中，既要有全局视野、系统性思维，统筹协调天灾、事故、防灾减灾救灾，也要有重点思维，抓主要矛盾和矛盾的主要方面，突出事故预防的重要性；既要看到防范天灾和事故涉及的预防工作的普遍性，防患于未然，也要看到事故预防工作的特殊性（以结果为导向、“默默无闻”），完善工作成效考核评估机制、理顺追责思路，为安全生产工作者摇旗呐喊、加油鼓劲。