论副产物、副产品与危险废物的概念的界定与异同——刀还是那把刀吗？
一、背景和问题的提出
近年，以副产物/副产品的名义非法转移、处理和处置危险废物的案件时有发生，引起大家普遍的关注。关于副产物/副产品“属性”的界定成为焦点。到底什么是“副产物”，副产物与副产品是什么关系，副产物/副产品可能是废物吗？本文试图分析和界定副产物、副产品与危险废物三者概念的异同，为环境管理工作提出建议。 本文将重点论述如下问题： 01 危险废物和危险化学品概念上有何异同，废弃的危险化学品一定是危险废物吗？ 02 副产物和副产品概念上有何异同？ 03 企业的产物仅限于“产品”和“废物”两种吗？ 04 企业自行制定的产品质量标准合法有效吗？ 05 环保上对产品与废物的界定符合“产品质量法”和“标准化法”的要求吗？ 06 危险废物和副产物、副产品如何界定，有何异同？ 07 不满足强制产品质量标准的产品就是废物吗，可以出售吗？ 08 杀人的刀与切菜的刀在性质上是否相同，监管的对向应该是刀还是人？ 二、主要依据 ●《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2020年4月29日修订），以下简称“固废法” ●《中华人民共和国产品质量法》（2018年12月29日修正），以下简称“产品质量法” ●《中华人民共和国标准化法》（2017年11月4日修订），以下简称“标准化法” ●《中华人民共和国消费者权益保护法》（2013年10月25日修正） ●《危险化学品安全管理条例》（2013年12月7日修正） ●《中华人民共和国标准化法实施条例》（1990年4月6日） ●《危险废物鉴别标准通则》（GB 5085.7-2019），以下简称“危废鉴别通则” ●《固体废物鉴别标准通则》（GB34330 -2017），以下简称“固废鉴别通则” ●《国务院关于印发深化标准化工作改革方案的通知》（国发〔2015〕13号） ●《贯彻实施<深化标准化工作改革方案>行动计划（2015-2016年）》（国办发〔2015〕67号） 三、基本定义 本节将基于相关法规和标准，对副产物、副产品、危险化学品、固体废物和危险废物进行定义。 1. 产品 products 《产品质量法》第二条：本法所称产品是指经过加工、制作，用于销售的产品。 2. 目标产物 target products 固废鉴别通则GB34330第3.6节：是指在工艺设计、建设和运行过程中，希望获得的一种或多种产品，包括副产品。 3. 副产品[1] by-products 副产品是企业在生产主要产品的同时，从同一种原材料中，通过同一生产过程附带生产或利用生产中的废料进一步加工而生产出来的非主要产品。 主副产品的区分并不是绝对的，甚至可以相互转化。原来的副产品，由于新的用途而提高售价，就可能从副产品上升为主产品。例如，焦炭与煤气就取决于企业的生产目标，以生产煤气为主的企业，煤气为主产品，焦炭为副产品；以生产焦炭为主的企业，则反之。 副产品虽然与主产品同时生产出来，但其价值与主产品相比要小。 注：[1]未查询到法规标准对副产品的定义，引自王文元，夏伯忠．新编会计大辞典：辽宁人民出版社，1991－01。 4. 副产物 by-products 固废鉴别通则GB34330第3.7节：是指在生产过程中伴随目标产物产生的物质。 5. 固体废物 solid wastes 《固废法》第一百二十四条：（一）固体废物，是指在生产、生活和其他活动中产生的丧失原有利用价值或者虽未丧失利用价值但被抛弃或者放弃的固态、半固态和置于容器中的气态的物品、物质以及法律、行政法规规定纳入固体废物管理的物品、物质。经无害化加工处理，并且符合强制性国家产品质量标准，不会危害公众健康和生态安全，或者根据固体废物鉴别标准和鉴别程序认定为不属于固体废物的除外。 马哥评述：副产物不属于目标产物，而副产品属于目标产物的一种。副产物未必是副产品，但是副产品一定是副产物。GB34330中副产物的英文翻译是by-products，副产物与副产品又似乎是同一个意思。 但是，“目标”二字带有强烈的“主观”色彩：企业基于何种目的生产呢，商业活动都是“逐利”的，其目标必然是价值的最大化，也因此企业会尽可能将的副产物划分为副产品。 “产品”与“废物”在理化特性上没有本质差异，其界定原则仅体现在“利用价值”和是否“废弃”上。因此，其界定的核心和概念上的边界在于认定是否具备产品属性（也称为资源属性），还是废物属性。 具备资源属性的副产物可以作为副产品，没有资源属性的副产物则可能是废物。 6. 危险废物 hazardous waste 指列入国家危险废物名录或者根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险特性的固体废物。（《固废法》和《危废鉴别通则》GB 5085.7的定义完全相同） 7. 固体废物鉴别 solid waste identification 固废鉴别通则GB34330第3.2节：是指判断物质是否属于固体废物的活动。 8. 危险化学品 hazardous chemicals 《危险化学品安全管理条例》第三条 本条例所称危险化学品，是指具有毒害、腐蚀、爆炸、燃烧、助燃等性质，对人体、设施、环境具有危害的剧毒化学品和其他化学品。 危险化学品目录，由国务院安全生产监督管理部门会同国务院工业和信息化、公安、环境保护、卫生、质量监督检验检疫、交通运输、铁路、民用航空、农业主管部门，根据化学品危险特性的鉴别和分类标准确定、公布，并适时调整。 马哥评述：固体废物鉴别，以及危险废物的鉴别，并非仅针对物质理化特性和毒性的“检测分析”。鉴别是一种“活动”，专业的分析和判断也是一种有效的鉴别手段，并非完全依赖实验室的检测分析。 几乎所有的危化品（比如硫酸、苯系物等），按照危废鉴别的检测分析，都会被检测为危废。因此危废与危化品的界定并非根据其理化特性与危害性，而是首先基于其资源属性和废物属性的判断，其次基于其危害性的判断。具备“利用价值”的危险品依旧是“产品”，而非废物。 四、需要讨论的问题 Q1 不符合强制产品质量标准的物品就是固废吗？ 根据固废鉴别通则GB34330：4.1 丧失原有使用价值的物质，包括以下种类：a)在生产过程中产生的因为不符合国家、地方制定或行业通行的产品标准(规范)，或者因为质量原因，而不能在市场出售、流通或者不能按照原用途使用的物质，如不合格品、残次品、废品等。但符合国家、地方制定或行业通行的产品标准中等外品级的物质以及在生产企业内进行返工(返修)的物质除外。 由此可见，按照GB34330的要求，产品一般需要具备强制的质量标准（操作层面除了国标、地标和行标这类强制标准外，团标也视为有效的标准）。但是，“等外品级的物质”不视为固废。 因此，不符合强制质量标准的物品并非一定是固废。 马哥评述：“等外品”、“处理品”等这类商品仍有一定的使用价值，是允许在市场上销售的。它不同于“假冒伪劣”商品。如果经营者在销售“处理品”、“等外品”时，谎称是正品的，那么就构成了欺诈行为。对于这种欺诈行为，除了由工商行政管理机关依照《消费者权益保护法》第五十六条规定进行行政处罚外。 企业生产的产物，除了产品和废物外，其实还包括等外品级的物质、中间产物、虽然过期但仍有利用价值的产品等，这类仍具有“利用价值”的物质，其实具有产品属性，不应该视为废物。 但是，按照固废鉴别通则GB34330的5.2条以固体废物为原料，生产所得的产品，必须满足强制的质量标准。 Q2 企业自行制定的产品质量标准是否合法有效？ 根据2017年11月4日修订的“标准化法”第十九条 企业可以根据需要自行制定企业标准，或者与其他企业联合制定企业标准。第二十七条 国家实行团体标准、企业标准自我声明公开和监督制度。企业应当公开其执行的强制性标准、推荐性标准、团体标准或者企业标准的编号和名称；企业执行自行制定的企业标准的，还应当公开产品、服务的功能指标和产品的性能指标。国家鼓励团体标准、企业标准通过标准信息公共服务平台向社会公开。 企业应当按照标准组织生产经营活动，其生产的产品、提供的服务应当符合企业公开标准的技术要求。 《产品质量法》第十三条 可能危及人体健康和人身、财产安全的工业产品，必须符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准；未制定国家标准、行业标准的，必须符合保障人体健康和人身、财产安全的要求。 由此可见，对于没有强制标准的产品，企业可以依法制定自己的企业产品质量标准，并公开其产品的功能和性能指标。 Q3 产品质量认证工作由谁负责？ 对于产品的质量认证工作由于不同历史阶段要求不同，特为大家梳理如下： 按照1990年实施的《标准化法实施条例》，第七条(七)经国务院标准化行政主管部门授权，分工管理本行业的产品质量认证工作。以及第二十七条国务院标准化行政主管部门组织或授权国务院有关行政主管部门建立行业认证机构，进行产品质量认证工作。第十七条企业生产的产品没有国家标准、行业标准和地方标准的，应当制定相应的企业标准，作为组织生产的依据。企业标准由企业组织制定(农业企业标准制定办法另定)，并按省、自治区、直辖市人民政府的规定备案。（注：该要求已随着新的《标准化法》的实施而失效） 可见，以往产品质量认证需要由专门的主管机构组织实施，企业自行制定的产品质量标准需要向主管机构申请备案。 此后，国务院开始深化改革，颁布实施了两个重要文件： ●《国务院关于印发深化标准化工作改革方案的通知》（国发〔2015〕13号）：放开搞活企业标准。企业根据需要自主制定、实施企业标准。鼓励企业制定高于国家标准、行业标准、地方标准，具有竞争力的企业标准。建立企业产品和服务标准自我声明公开和监督制度，逐步取消政府对企业产品标准的备案管理，落实企业标准化主体责任。鼓励标准化专业机构对企业公开的标准开展比对和评价，强化社会监督。（注：该要求已由《标准化法》体现） ●《贯彻实施<深化标准化工作改革方案>行动计划（2015-2016年）》（国办发〔2015〕67号）：开展企业产品和服务标准自我声明公开和监督制度试点。建立完善企业产品和服务标准信息公共服务平台。研究制定企业产品和服务标准自我声明公开和监督制度指南，鼓励企业进行标准自我声明公开。（质检总局、国家标准委牵头负责）。（注：该要求已由《标准化法》体现） 马哥评述：尘归尘、土归土，把属于市场的交给市场，强化企业的主体责任，国务院深化改革文件要求清晰，“放管服”是大势所趋：企业需要通过信息公开的手段接受公众的监督，让企业负起主体责任。 由此，《标准化法》得以修订，企业对自己生产的产品质量负责，自行认证并公开，接受公众和社会监督。产品质量的监管如此，环评监管和环保监管不也是如此吗？ Q4 一个物品是否具备资源属性由谁界定？ 一个物品是资源属性还是废物属性，取决于需求，也就是市场。我们总是讲废物是放错地方的资源，但是在管理上又担心这个放错地方的资源找不到放对的地方，干脆焚烧、填埋处置算了，也由此造成了资源的浪费。 此外，随着技术的进步、原辅材料成本的增加、节能减排的需求，和碳排管控等多种因素的作用下，某些以往不具备资源属性的废物，或是价值较低的废物，其价值属性慢慢增强，资源化也具备了市场空间。 因此，一个物品是否具备资源属性应该取决于市场的需求。即便没有制定产品质量标准，仍旧可能具有资源属性，比如前文所提的“等外品级”的物质。 马哥评述：如果一个物品不具备资源属性，却冠以“产品”之名，没有利用，而是焚烧填埋等处置了，这明显不是商业活动，属于逃避监管的欺诈行为，需要严厉打击。 如果一个物品明明具备资源属性，却被视为废物，则与循环经济、节能减排和低碳管控等要求不符，不利于推进生态文明建设，造成资源的大大浪费。 Q5 “固废鉴别通则”对于产品与废物的界定符合“标准化法”的立法意图吗？ 《固废鉴别通则》与新版《标准化法》都是2017年实施，法规制定时是否相互借鉴不得而知，但是两部法规在界定“产品”这一概念时存在不一致的地方。举例如下： 固废鉴别通则规定，如下之一属于固废：在生产过程中产生的因为不符合国家、地方制定或行业通行的产品标准(规范)，或者因为质量原因，而不能在市场出售、流通或者不能按照原用途使用的物质，如不合格品、残次品、废品等。 暨：不满足强制产品质量标准，且不属于“等外品级的物质”属于固体废物。 “标准化法规定：企业可以根据需要自行制定企业标准，或者与其他企业联合制定企业标准；企业执行自行制定的企业标准的，还应当公开产品、服务的功能指标和产品的性能指标。 暨：对于没有国标、行标和地标等强制质量标准的产品，企业可以自行制定产品质量标准。 马哥评述：固废鉴别通则和标准化法对于如何划分产品和废物存在不一致的地方。固废鉴别通则以“产品质量标准”作为划分产品和固废的依据，“标准化法”以是否具备资源属性和市场需求来界定产品。 Q6 废弃危化品是危险废物吗？ 随着响水一声响，这起由废弃危化品贮存不善引发的重大安全事故，将原《危废名录》中“《危险化学品目录》的化学品废弃后属于危险废物”这一条炸没了。2021版《危废名录》不再要求废弃的化学品属于危废，避免废弃化学品自动“变性”为危险废物，自动纳入环境监管，从而让环境监管过于被动。 马哥评述：某些危险化学品并不具有环境危害特性，如“液氮”等；此外，废弃危化品其危害特性没有改变，是否废弃，是否失去价值，也无法及时监管。 因此，2021版《危废名录》要求“被所有者申报废弃”，即危险化学品所有者应该向应急管理部门和生态环境部门申报废弃。 然而，规模相近的一家危废处置单位和一家危化品生产单位，其环境影响与环境风险会有本质差异吗？其实并没有本质差别。对危险废物的监管其实可以借鉴危险化学品的监管。 五、结论与建议 一把杀人的刀与一把切菜的刀，在性质上没有本质不同，监管的对向不应该聚焦于“刀”，而是聚焦在用刀的人。 产品造成的环境污染与废物造成的环境污染，本质上并没有不同。危险化学品造成的环境污染与危险废物造成的环境污染，其环境影响也没有本质不同，因此监管的目的是避免污染行为的发生，减少污染造成的影响，至于是危险化学品还是危险废物，是产品还是废物，真的那么重要吗？ 基于风险管理的原则，危化品与危险废物其环境危害相当，其运输、转移、贮存、使用/利用、废弃、处理处置的环保要求也应相同。因此提出以下结论和建议： 1. 判断危险废物是否以副产品的名义逃避监管，本质上应判断该副产物是否有资源属性，如果没有资源属性则构成逃避监管，如果具备资源属性，并不构成逃避监管的罪名； 2. 对副产物资源属性不清，或是存疑的，应基于市场规则判断：凡是利用该副产物生产出满足产品质量和市场需求产品的，或是利用该物质创造出正向社会价值的，都应该视为具备资源属性； 3. 建议修订《固废鉴别通则》，重新划分和界定产品与废物，以符合《标准化法》的要求；按照“利用价值”来界定产品与废物，对使用单位监管，而不过分强调物质属性； 4. 对环境造成污染的不管是产品还是废物，不管是危化品还是危险废物，都应该根据对环境造成的影响程度来判断和量刑，确定是否构成污染环境罪； 5. 应该将危化品、危险货物危险废物的安全管理统一为“危害物质”的管理，建议制定《中华人民共和国危害物质安全管理法》，而不是限于《危险化学品安全管理条例》或《危险化学品安全管理法》，避免各自为政带来的监管盲区。