全国人大执法检查：消防法实施存在的主要问题

（一）法律实施的两个问题

一是历史欠账和短板。与经济快速发展的奇迹相比，与经济社会高质量发展的要求相比，消防事业存在不适应、不匹配的问题，薄弱环节依然较多。

典型领域：消防设施建设。全国仍有907个县(市、区)和开发区尚未组建消防救援站，全国城市消防站缺建40%以上，市政消火栓欠账率近15%。农村地区公共消防基础设施欠账更为严重。山西“十三五”规划全省应建消防站259个，实建208个，缺建51个，缺建率20%。四川目前尚有67个县级行政区划和开发区没有建立消防救援站。内蒙古按照《城市消防站建设标准》，全区应建消防救援站302个，目前仅建成148个。

二是新兴风险和挑战。新技术、新材料、新业态不断衍生新风险，电动自行车、新能源汽车，氢能、光伏、锂电等储能设施，天然气泄漏和大型仓储物流场所等火灾爆炸事故呈增长态势。

典型领域：电动自行车火灾。我国电动自行车保有量超过3亿辆，产量仍在快速增长，火灾风险急剧增加。2021年1月至10月，全国发生电动自行车及其电池故障引发的火灾共1.4万余起，死亡41人，受伤157人。其中北京496起，造成13人死亡。电动自行车的维修、改装、停放、使用等，以及锂电池的充电、报废和回收等环节管理不规范，存在非法改装、入户充电、过度使用和电池老化等问题，滋生大量安全隐患。特别是由于户外充电桩不足、充电价格不均等原因，入户充电问题比较普遍，“人车同屋”导致火灾亡人率居高不下。

（二）问题集中的四个方面

一是责任落实不到位与部门协作不顺畅并存

消防法第2条规定，“按照政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与的原则，实行消防安全责任制。”目前，部分地方的责任落实一定程度上存在“上热中温下冷”的问题，各部门之间协作联动有待继续加强。

1.地方政府领导责任。个别地方新发展理念树得不牢，统筹发展与安全有差距，对消防工作重视不够、投入不足，公共消防设施建设滞后于经济社会发展。在产业规划、招商引资、项目建设中审核把关不严，放松消防安全要求。政府消防议事协调机构不健全，有的未建立消防安全委员会或联席会议制度，有的没有实体化运转，协调指导、工作督办作用发挥不明显。消防工作考评激励机制不完善，推动消防安全责任落实的效果有待提升。

2.社会单位主体责任。消防法第16条规定了各类主体应当履行的7项消防安全职责。部分企业重效益、轻安全，没有建立完整的消防安全制度，日常管理不规范，消防设施故障损坏、疏散通道堵塞和违规施工、违章作业等问题较为普遍，灭火应急预案制定不科学、演练不落实。消防安全责任人、管理人等“关键少数”不具备必要的消防安全管理能力，安全自查、隐患自除、责任自负的水平较低，管理不严格，造成火灾隐患难以及时排除，应急处置能力不足。

3.部门监管协调联动。国家机构改革和职能调整后，消防救援机构和公安、住建等部门的职责边界不够清晰，监管合力有待加强。一是公安。消防法第53条规定，“公安派出所可以负责日常消防监督检查、开展消防宣传教育”。但各地实际负责范围差异较大，且仅能依据治安管理处罚法对谎报火警等5类涉及消防的行政案件进行执法，对大部分消防行政处罚案件不具备执法主体资格。二是住房和城乡建设。专业建设工程的消防审验和工程管理协调机制有待完善，住房和城乡建设部门和消防救援机构对消防技术服务、单位建筑的日常消防监督检查关系和管理权限不够明确。三是其他部门。铁路、港航、民航系统的交通工具和车站、港口码头、机场等，消防监管范围尚未明确，对密室逃脱、电竞酒店、民宿、校外培训、储能电站、电动自行车、经营性农村自建房等消防安全新产业、新业态监管职责存在盲区。

二是城市高风险与乡村低设防现象并存

城市和乡村消防工作基础不同，法律实施面临的挑战不同，但在基层消防治理等方面存在相近相通的问题。

1.城市。我国新型城镇化快速推进，城市人口密集、人员流动频繁、产业集聚，高层建筑和大型商业综合体多，建筑总量大。部分地区由于发展较早，老旧小区消防设施不足，隐患较多。江苏有高层建筑约7万栋，100米以上的近千栋，250米以上14栋，地下建筑约3亿平方米。上海和北京地铁运营总里程都超过700公里。同时，公共消防基础设施建设与城市发展不相适应，火灾防控难度高，一旦发生火灾损失巨大。

2.农村。消防法第30条明确加强农村消防工作，加强公共消防设施建设。当前，农村公共消防服务供给不足，消防力量薄弱，建筑耐火等级低、消防基础设施标准低，特别是农村自建房缺少必要的消防设施、防火间距不足，火灾发生频率较高。部分历史文化名村的消防设施严重不足。2016年至2020年，农村地区发生火灾占比从45.6%升至51.7%。今年截至10月，农村发生火灾30.5万起，占总数的54.4%，远高于城镇。

3.基层。乡镇街道的职能部门和村委会、居委会等群众性自治组织的作用还没有充分发挥出来。部分乡镇街道未设置专门的消防职能部门，部分乡镇街道消防安全委员会形同虚设，一些小单位小场所存在失控漏管现象。消防法第32条要求开展群众性的消防工作。部分村委会、居委会没有将群众性消防纳入工作任务，未全面履行防火安全检查和消防宣传教育、建立志愿消防队等职责。个别地区基层消防安全网格组织弱化、虚化，存在“虚挂空转”现象，尚未有机融入基层社会治理体系，火灾防控“最后一公里”有待完全打通。

三是消防意识薄弱与消防知识缺乏并存

消防法第6条明确规定各级人民政府和机关团体、企事业等单位的消防宣传教育职责。当前，消防宣传教育培训的实际效果还有差距，对重点人群教育培训的覆盖面不广、针对性不强，长效机制有待健全，“小火亡人”事故仍有发生。

1.突出表现。在随机抽查和实地暗访中发现的问题，主要集中在消防安全意识和自防自救能力上。例如：部分单位存在安全出口处安装电子锁、疏散通道上设置障碍物、防火卷帘下方设置障碍物、安全出口的门不能正常开启、消防控制室值班人员对自动消防设施操作不熟悉等问题。

2.消防意识。个别单位对消防工作还存在麻痹和侥幸心理，火灾公众责任险参保率较低，对火灾隐患熟视无睹，甚至对消防安全检查有抵触情绪，对存在的消防隐患整改态度消极。据统计，80%以上重特大火灾事故是由于人为因素所致。居民小区违章停车堵塞消防车通道、应急照明设施损坏、电动自行车进楼入户和“飞线”充电等现象时有发生。今年上半年，上海市人大代表联系社区征求有关城市运行安全的511条意见中，反映占用消防车通道和应急通道两个问题的共151条,占比近30%。

3.消防知识。公民消防安全常识知晓率总体偏低，普遍不会使用灭火器具，不会扑救初起火灾，对逃生自救技能运用比较生疏。消防法第17条规定，消防安全重点单位应当定期组织消防安全培训和消防演练。目前，社会单位对消防安全宣传教育投入不足，应急演练不多，参与人数较少。主要防火责任人缺少处置初起火灾的知识和技能，消防安全培训简单化，宣传工作不到位、不扎实。部分企事业单位工作人员不会使用灭火器、不会引导疏散逃生。

四是消防力量不足与职业保障不够并存

消防法第3章“消防组织”和第4章“灭火救援”，重点对消防救援队伍进行了规范，明确国家综合性消防救援队、专职消防队应当充分发挥火灾扑救和应急救援专业力量的骨干作用，明确加强消防技术人才培养。当前，消防队伍建设有待进一步增强。

1.“人少事多”矛盾突出。国家综合性消防救援队伍编制员额19万人，仅占全国人口的万分之1.37，远低于发达国家平均水平，与发展中国家相比也有较大差距。全国已建成并投入使用的消防站中还有631个没有编制、2837个达不到最低人员编配标准。改制转隶后，消防救援队伍的职责拓展为“全灾种、大应急”，广泛承担火灾爆炸、洪涝灾害、地震、泥石流等救援任务，但队伍数量没有明显增加，一线指战员人均参加灭火救援任务同比增加近30%。

2.职业保障亟待加强。国家综合性消防救援队伍的身份属性、抚恤优待、退出机制等有待完善，职业吸引力不强。专职消防员普遍存在待遇保障力度不足、职业认同感低、职业发展空间受限、人员流失量大等问题，特别是一些地方采用劳务派遣等方式招用专职消防员，导致“同工不同酬”，招不来、留不住、更替频繁等问题。2020年，国家面向高校应届毕业生计划招录消防干部3000名，实际招录852名，计划完成率仅26.7%。去年，青海开展了首批面向社会公开招聘政府专职消防队员工作，按计划招满的424人中，目前已陆续退出99人，占招录计划的23.3%。

3.消防专业人才缺乏。消防法第35条要求，加强消防技术人才培养。消防执法、监督检查和火灾事故调查都是政策性、技术性、专业性很强的工作，即使在消防救援机构内部，也需要专业人员经过专门学习和长期实践才能满足实战需要。各地各部门普遍反映，消防技术力量薄弱，缺少专业机构和专业人才。消防审验机构和人员不足，一些地方行业主管部门只能依托第三方机构协助开展审验工作。