转载。
日前《河南安阳市凯信达商贸有限公司“11·21”特别重大火灾事故调查报告》发布，至此这场造成42人死亡、2人受伤、直接经济损失高达12311万元的大火有了定论。
生产安全事故是指生产经营单位在生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的事故。《安全生产法》所称的生产经营单位是指从事生产活动或者经营活动的基本单元，既包括企业法人，也包括不具有企业法人资格的经营单位、个人合伙组织、个体工商户和自然人等其他生产经营主体;既包括合法的基本单元，也包括非法的基本单元。《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》所称的生产经营活动，既包括合法的生产经营活动，也包括违法违规的生产经营活动。这样一来，公众自然认为，生产安全责任事故一定是暴露出了安全生产监督管理方面存在问题。《安全生产法》规定，国务院应急管理部门依照本法对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府应急管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。国务院交通运输、住房和城乡建设、水利、民航等有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理；县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。对新兴行业、领域的安全生产监督管理职责不明确的，由县级以上地方各级人民政府按照业务相近的原则确定监督管理部门。应急管理部门和对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理的部门，统称负有安全生产监督管理职责的部门。负有安全生产监督管理职责的部门应当相互配合、齐抓共管、信息共享、资源共用，依法加强安全生产监督管理工作。至此可以看出，中国的安全生产监督管理工作施行的是“综合监管＋行业监管”模式，这也就意味着，对于安阳大火，应急管理部门和对有关行业、领域的安全生产工作负有监督管理职责的部门，都可能被纳入责任考察对象。具体有没有责任、有多大责任，要看具体履职尽责的表现。
消防救援机构和应急管理部门在安全监管职责上不能混谈、不能等同、不是一回事，这从《安全生产法》也能看得出来。《安全生产法》规定，在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。
生产安全主要由《安全生产法》调整，消防安全主要由《消防法》调整，消防安全和生产安全不是一回事，二者是有交叉但不完全包含。既然消防不等于应急，消防安全监督管理不等于安全生产监督管理，那么消防至少对安全生产监督管理工作是不负“综合监管”责任的。既然消防不负综合监管责任，那么，消防负不负行业监管责任呢？对于安全生产，《安全生产法》规定，县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。消防管消防安全，消防安全和安全生产不是一回事，《消防法》未赋予消防救援机构对安全生产工作的监管职责，尽管某些消防安全在生产经营单位可能会涉及或影响安全生产，但不能据此认定消防就具有安全生产监管的职责。消防是行业或领域吗？仔细推敲就会发现，消防安全监管既不是行业、也不是领域，原因很明显，消防安全涉及各行各业、千家万户，如果说消防安全管理管的是哪个行业或哪些领域，显然与实际不符。这就充分说明，消防救援机构并不是《安全生产法》规定的对有关行业、领域的安全生产工作负有监管职权的部门。
《消防法》有消防法的规定，《安全生产法》有安全生产法的规定，消防安全和安全生产不是一码事。
《安全生产法》第二章，专门就生产经营单位的安全生产保障作出了规定，随便看几条：第二十条 生产经营单位应当具备本法和有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件；不具备安全生产条件的，不得从事生产经营活动。第二十三条 生产经营单位应当具备的安全生产条件所必需的资金投入，由生产经营单位的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人予以保证，并对由于安全生产所必需的资金投入不足导致的后果承担责任。第二十四条 矿山、金属冶炼、建筑施工、运输单位和危险物品的生产、经营、储存、装卸单位，应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员。第二十七条 生产经营单位的主要负责人和安全生产管理人员必须具备与本单位所从事的生产经营活动相应的安全生产知识和管理能力。危险物品的生产、经营、储存、装卸单位以及矿山、金属冶炼、建筑施工、运输单位的主要负责人和安全生产管理人员，应当由主管的负有安全生产监督管理职责的部门对其安全生产知识和管理能力考核合格。第二十八条 生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。第三十条 生产经营单位的特种作业人员必须按照国家有关规定经专门的安全作业培训，取得相应资格，方可上岗作业。特种作业人员的范围由国务院应急管理部门会同国务院有关部门确定。第三十一条 生产经营单位新建、改建、扩建工程项目（以下统称建设项目）的安全设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用。安全设施投资应当纳入建设项目概算。第四十二条 生产、经营、储存、使用危险物品的车间、商店、仓库不得与员工宿舍在同一座建筑物内，并应当与员工宿舍保持安全距离。生产经营场所和员工宿舍应当设有符合紧急疏散要求、标志明显、保持畅通的出口、疏散通道。禁止占用、锁闭、封堵生产经营场所或者员工宿舍的出口、疏散通道。第四十八条 两个以上生产经营单位在同一作业区域内进行生产经营活动，可能危及对方生产安全的，应当签订安全生产管理协议，明确各自的安全生产管理职责和应当采取的安全措施，并指定专职安全生产管理人员进行安全检查与协调。第四十九条 生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。安阳的这个场所，生产经营单位具不具备安全生产条件？具不具备安全生产条件所需的资金投入？危险物品的储存、经营应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员，安阳的这个设了吗？危险物品的生产、经营、储存单位的主要负责人和安全生产管理人员，应当由主管的负有安全生产监督管理职责的部门对其安全生产知识和管理能力考核合格。安全生产知识和管理能力谁来考？这个仓库放了近5吨润滑用黄油、1.4万余瓶聚氨酯泡沫填缝剂、2.5万余瓶自喷漆、1.2万余瓶卡式炉用瓶装丁烷，是不是危险物品的储存、经营？主管部门是谁？未经安全生产教育和培训合格的从业人员不得上岗作业。谁来监督？生产经营单位的特种作业人员必须按照国家有关规定经专门的安全作业培训，取得相应资格，方可上岗作业。谁来培训？谁来发证？谁来监督？生产经营单位新建、改建、扩建工程项目（以下统称建设项目）的安全设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用。安阳的这个项目自始至终未按规定取得土地使用权，未按规定办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证、建设工程竣工验收和消防设计审查验收备案等手续，这应该是谁的责任？一着大火，哪个场所都会涉及消防，这是不可避免的，但责任有大小、划分有轻重，对于一起后果特别严重的生产安全责任事故来说，大家自然更关心安全生产工作方面的深层次问题。安阳大火的调查报告，在检视问题时把地方党委政府排在第一，突出属地责任无可厚非；把消防排在第二、商务排第三、公安排第四、应急排第五、自然资源和住建分别是第六和第七，这个排序也与后边的责任描述相呼应：在有关部门的责任描述中，消防排第一（一共两页半）、商务排第二、公安排第三、应急排第四（一共13行）、其实是自然资源、住建和城管，这也为后边的注资额建议打下伏笔：立案审查的3人中有两人来自于消防，党纪政务处分部门的40人中，消防有8个，级别追到了总队一把手，应急追了5个，仅到市一级。诚然，追责要依法依规、据实而定、不可攀比，谁也不能无端推测别的部门的责任一定就比消防的重。必须相信调查，必须相信报告，必须相信至少在安阳大火这个事上，消防的责任是重的。然而，《报告》难免让人思考一个重要的法律问题——安全生产监管到底是谁主管、谁主责？综合监管是不是主管主责？县级以上的应急是“综合监管”，县级以下呢？要知道，在县级以下的基层，应急通常是“有腿”的，而消防和其他一些部门根本“没腿”，没腿怎么可能管到位？
如果不能清楚地回答这个问题，困惑难以消除、工作难以落地、悲剧难免重演。
