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作者骆涌
根据修正后的《安全生产法》第51条明确，自2021年9月1日起，属于国家规定的高危行业、领域的生产经营单位，应当投保安全生产责任保险（以下简称“安责险”）。近年来，安责险作为安全生产风险抵押金的替代制度，在缓解企业资金压力、分散赔偿风险、化解社会矛盾等方面发挥了积极的作用。然而，在实际推广过程中，仍存在一些执行过程中的不足。事件一：2021年9月5日，新华社报道国务院第八次大督查第十六督查组发现，宁夏石嘴山市的企业只能通过江泰保险经纪股份有限公司宁夏分公司购买安责险，保险公司的事故预防费被要求转至石嘴山市应急管理局指定账户。石嘴山市应急管理局和江泰宁夏分公司有关行为涉嫌垄断经营，事故预防服务不到位。对此，应急管理部2021年9月6日下发《应急管理部关于进一步做好安全生产责任保险工作的紧急通知》（应急〔2021〕61号，以下简称《紧急通知》），要求依法依规做好安责险实施工作。事件二：2022年6月9日，国家市场监管总局公布2022年制止滥用行政权力排除、限制竞争执法专项行动案件。其中之一是浙江海宁市住建局等单位采取印发通知、公告等方式，招标确定共保体承保全市建筑施工安责险业务，并且发文要求新开工建筑施工企业申领施工许可证前，必须在共保体保险公司投保安责险。浙江省市场监管局立案调查后，向海宁市人民政府发出行政建议书，建议责令海宁市住建局和海宁市应急管理局、中国银行保险监督管理委员会嘉兴监管分局海宁监管组纠正滥用行政权力排除、限制竞争行为，废止或修改有关文件，恢复建筑施工安责险市场公平竞争。上述案件的共同点是安责险的垄断经营问题，安全生产监管部门与保险公司均涉案。安责险在推广过程中出现垄断经营事件的原因有两点：第一，应急管理部在《紧急通知》中指出“个别基层部门单位法制观念淡薄，服务群众意识不强，执行安全生产责任保险制度走偏走样。”第二，安责险制度本身存在缺陷，制度设计有待完善。第二点对于从根本上防止出现安责险垄断经营事件尤为重要。当前，安责险制度存在强制性与逐利性并存的缺陷。“强制性”指政府强制高危行业企业投保安责险。《安全生产法》第109条规定：高危行业、领域的生产经营单位未按照国家规定投保安责险的，责令限期改正，处5万元以上10万元以下的罚款。据澎湃新闻报道，2021年9月1日，《安全生产法》（修正案）正式实施当日上午，浙江苍南县应急管理监察大队组织对高危行业矿山采掘企业进行执法检查，发现有两家企业均未按照国家规定投保安责险，后对两家公司各处以罚款10万元的顶格处罚。该处罚被媒体称为《安全生产法》（修正案）实施后关于安责险的首张罚单。“逐利性”指保险公司及保险经纪公司销售安责险赚取利润。《安全生产责任保险事故预防技术服务规范》（AQ9010—2019，以下简称《安责险服务规范》）对安责险的定义是：“保险机构对投保单位发生生产安全事故造成的人员伤亡和有关经济损失等予以赔偿，并且为投保单位提供生产安全事故预防服务的商业保险。”商业保险在经营过程中必然追求盈利。一方面，高危行业、领域的企业必须购买安责险，否则就是违法；另一方面，保险公司及保险经纪公司销售安责险获取利益。由此，安责险将行政权的“强制性”与商业保险的“逐利性”集于一身。对于保险公司及保险经纪公司来说，借助行政机关的权力达成垄断协议无疑是获取利益的最有效手段。在对市场经济进行管制的过程中，政府部门和相关企业分别是管制者和被管制者。在正常情况下，管制者对被管制者的经营行为进行管制以保障公共利益。但是，现实中，被管制者为实现自身利益的最大化，会采取各种手段影响管制者，两者甚至可能达成某种“隐形契约”，继而损害公共利益，这种现象被称为“管制俘获”。安责险垄断经营事件表明：避免地方政府部门与保险公司及保险经纪公司之间出现“管制俘获”现象已经迫在眉睫。上文所述两个事件中，无论出于何种目的，地方政府部门运用行政权力“帮助”保险公司及保险经纪公司实现了安责险的垄断销售。高危行业企业为避免行政处罚必须购买安责险，但是对这种商业保险又没有议价权，加之事故预防服务不到位，有关政府部门的行为最终损害了公共利益，违背了安责险制度的初衷。当前，安责险领域出现的“管制俘获”现象虽然是偶然事件，但是又有必然性，必然性源于安责险“强制性”与“逐利性”并存。为避免强制性与逐利性并存而引发负面问题，强制性保险需遵循“不盈利不亏损原则”。对于此类问题，公众所熟知的机动车交通事故责任强制保险有立法先例。《机动车交通事故责任强制保险条例》第6条规定：“国务院保险监督管理机构按照机动车交通事故责任强制保险业务总体上不盈利不亏损的原则审批保险费率。”为保证“不盈利不亏损原则”能够有效落实，该条例第7条规定：“保险公司的机动车交通事故责任强制保险业务，应当与其他保险业务分开管理，单独核算。”笔者认为，参照机动车交通事故责任强制保险制度的设计思路，未来安责险也应当引入“不盈利不亏损原则”。将保险公司的安责险业务与其他保险业务分开管理，单独核算，按照总体上不盈利不亏损的原则审批保险费率。这样将有效遏制保险公司及保险经纪公司的逐利行为，避免对地方监管部门的不利影响，预防安责险领域出现“管制俘获”现象。这里的“不盈利”包括两个层面的含义：一是保险公司不盈利，为此保险公司需严格控制安责险的成本；二是保险经纪公司不盈利，保险经纪公司以销售保险获得保险公司的“返点”为盈利手段，这在普通商业保险中没有问题，但是由于“返点”本身存在较大的交易空间，强制性保险中不应存在“返点”。除了为安责险引入“不盈利不亏损原则”以外，笔者建议：未来能够深入探索完善安全生产相关保险制度体系，合理配置安责险、工伤保险以及意外伤害保险等相关保险，以发挥它们在保障安全生产、维护社会稳定中的角色。例如，参考机动车交通事故责任强制保险，规定安责险仅赔付事故影响的第三人，企业员工适用工伤保险及其他商业保险，这样可以解决相关保险的重叠问题，降低安责险的保险费率。此外，《安责险服务规范》第5.1项列出的保险公司事故预防服务项目中包括宣传教育、风险辨识、隐患排查等多项内容。实务中，保险公司需要将这些工作委托第三方公司完成。一方面，第三方公司的工作效果较难得到验证；另一方面，基层监管部门日常宣传教育和执法检查已经普遍达到了较高的力度和频率，相比之下保险公司的事故预防服务好似鸡肋。同时，安责险中的事故预防费与工伤保险中的工伤预防费存在功能上的重叠，未来取消安责险中的事故预防费，降低企业负担，也不失为一种选择。
