关于应急管理这一年，专家这样评价

日前，国务院应急专家组成员、中国应急管理学会副会长刘铁民接受本报记者采访，畅谈对应急管理体制改革一年来变化的看法。

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基本完成机构组建工作

“在党中央、国务院的英明领导下，应急管理事业这一年取得的成绩是非常突出的。”刘铁民认为，主要体现在三方面。

首先，初步建立了应急管理体制。目前，全国地市一级已基本完成了应急管理部门组建工作。刘铁民对比了我国安全生产监管变革历程说，“当年，从中央到地市级安监部门的普遍建立，用了五六年的时间。可以看出，应急管理部门的组建工作是相当高效的”。

其次，组建了一支国家综合性消防救援队伍。原公安消防部队、武警森林部队转制后，组建了国家综合性消防救援队伍。他们成为各种事故灾害救援的主要力量，有效应对了山东寿光洪灾、川藏边境堰塞湖灾害、超强台风“山竹”等重大突发事件。“从这次江苏响水‘3·21’特别重大爆炸事故的救援工作来看，应急管理部在应急救援方面发挥了重要作用，从现场处置到舆论引导，都十分平稳有序。”刘铁民说。

再其次，地方各级政府乃至全社会都提升了应对事故灾害的能力，尤其是应对巨灾的风险意识明显增强。“在过去，很多人都不知道应急管理是什么。随着应急管理部及各级应急管理机构的设立，各项工作有条不紊开展，各方不断深化对应急管理工作的认识。”刘铁民认为，这一年来，在几次重大灾难的应对方面，各方对应急管理部门的工作是高度认可的。

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磨合仍是当前最紧要任务

“既要谈成绩，也要谈问题和挑战。”刘铁民说，作为一个新组建的部门，应急管理部门当前面临的最紧要任务就是磨合。

刘铁民介绍了美国联邦应急管理署（FEMA）的运作理念和模式。FEMA成立于1979年，这40年间，经历了几次比较重要的改革。卡特政府时期，FEMA的目标是应对全灾种救援，并以预防、准备、响应、恢复这一流程来设置应急机构。FEMA的主要任务是动员国家力量，在灾难事件发生之前做好准备。“这个模式得到了全世界大多数国家的认可。”刘铁民说。

“9·11”事件发生后，美国对应急管理机构进行了一次大调整。刘铁民认为，回过头来看，这次调整有三处失误。一是FEMA的运作流程不再是“全灾种”，原有功能被拆解，由各个具体的业务部门承接。二是FEMA不再对总统负责。三是应急响应强调以反恐为中心。

“这样做，一是肢解了原来联系很紧密的工作系统；二是由于FEMA不再对总统负责，当出现灾害的时候，无法及时有效地协调其他部门；三是过分强调反恐工作，但对大多数国家来说，经常性的威胁是自然灾害，而不是恐怖袭击。”刘铁民说，此次改革的理念，因为“卡特里娜”飓风的到来，而被彻底否定。卡特里娜飓风造成了1800多人死亡和超过1000亿美元的经济损失，是美国历史上最为严重的一次自然灾害。

美国政府痛定思痛，对FEMA进行了又一次改革，而这次改革基本恢复了卡特政府时期FEMA的运行理念和模式。

“美国应急管理部门的变革发展历程，可以为我国的应急管理事业发展提供很多借鉴。”刘铁民说，客观来说，我国应急管理部这一年来所取得的成绩要比FEMA十年所取得的成绩大得多。“但是，设立一个新的机构，建立一个新的体制机制，在当前及今后相当长一个时期内，最大的挑战还是磨合。”

在他看来，我国的应急管理体制至少还需要三年，才能度过这个磨合期，走向成熟。

“今后几年间，我们的主要任务还是磨合。不要急于求成，不要心浮气躁，而要非常冷静地看待这个过程。”刘铁民说。

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既要统一指挥又要明确分工

我国将突发事件分为四类，即自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。在刘铁民看来，应急管理工作要想开展好，必须充分协调各方力量，特别要调动其他部门参与进来，然而这个协调工作光靠应急管理部门是很难完成的。

他建议，把安全生产委员会改为应急管理与安全生产委员会。“这些年的实践已经证明，在安全生产领域，各个层级的安委会起到了协调、沟通的作用，效果十分不错，它是符合中国实情、行之有效、能解决问题的一个议事平台。”刘铁民表示，“如果设立应急管理与安全生产委员会，应急管理事项的议事职能也将由这个平台承接下来，因此需要扩大参与范围，比如在中央层面，可以将武警队部、外交部等纳入其中。”

任何国家机构的运行都需要法律支撑。刘铁民认为，要在以上工作基础上，在《突发事件应对法》的框架下，制定一个条例，明确应急管理与安全生产委员会的职能，规范其日常运行模式。

“这个委员会成立之后，今后应急管理和安全生产的顶层设计和重大决策就可以通过这个委员会讨论实施。”刘铁民说，这样不仅提升了协调能力，也能确保相关决策得到有力贯彻执行。

刘铁民认为，除了对外协调其他部门之外，在对内磨合的过程中，也要注意明确分工、区别对待。“在发达国家，将安全监管和自然灾害防治职责集中于一个部门的做法并不多。这是由于生产安全事故和自然灾害有着很大的区别，不能用同一个理念、模式和办法应对，因为没有区别就没有管理。”刘铁民说。

当前，应急管理机构组建已经推进到县级层面。在刘铁民看来，市县两级在组建应急管理部门的过程中，要注重因地制宜，守住安全生产的基本盘基本面。

“各地有必要根据本地实际情况，建立相应的工作机制，针对问题、需要在某些方面进行强化，不能搞一刀切。”刘铁民表示，在各地推进机构改革的过程中，尤其要抓好安全生产事故的预防，加强监督执法，保持安全生产运行机制的完整性，时刻不能松懈。

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应急准备决定救援成败

今年是应急管理的建设年，刘铁民认为，下一步，各地应急管理部门要狠抓学习和培训，组织大规模的轮训，学习有关应急管理、安全生产、防灾减灾救灾的法律法规。

他表示，在学习和培训的过程中，一定要针对地方实际。“我接触过不少基层的领导，他们最大的问题就是脑子中有太多似是而非的东西，比如风险治理、安全生产标准化建设等。说起来好像都明白，但是一到具体操作环节，就不知道如何落实和开展。”刘铁民说。

在他看来，要想做好应急管理、安全生产、防灾减灾救灾工作，不能光凭忠于职守、不怕牺牲的精神，还要提升领导干部的业务素质和能力。在现有人力资源管理框架下，尤其要针对执法队伍，在招聘录取、培训教育、考核管理等方面从严把关，既要关注其理论素养，也要看重其从业背景，不能什么人都能进。

除了加强自身能力建设之外，刘铁民还认为，应该逐渐转变观念和工作重心。“应急管理最主要的工作是在事故发生前，针对可预期的风险做好应急准备。”刘铁民认为，传统的应急管理是被动的，一般是出了事才启动响应。事实上，应急准备应是主动的，要先判断针对的对象、面临的风险，有什么样的风险就要做好什么样的准备，最终形成与实际风险相匹配的应急能力。

在他看来，应急准备主要包括建立应急处置机构、编制修订应急预案、开展培训和演练、配置应急装备等。

“当前，制约我们应急管理工作的一个症结是，不少地方党政领导干部有一个错误认识，认为在事故灾难前，投入太多人力物力财力不划算。这说明我们对于事故灾难的反省还不够，对于自己工作中存在的薄弱环节的认识还不够。”刘铁民表示近些年，我国在应急准备方面，无论是理念还是实践，都取得了不少进步，比如新颁布的《生产安全事故应急条例》就针对应急准备设置专章进行规范，但这还远远不够。

“应急准备工作的成效，决定着突发事件应急救援的成败和最终的伤亡情况。”刘铁民说。