境外突发事件应急预案编制建议
作者：陶自成 姜良锋
境外突发事件应急预案是应急管理重要内容之一，是企业保障境外机构和人员生命安全的关键和基础性工作。企业要坚持底线思维，进一步建立健全更加完善、系统、规范的境外重大突发事件境应急预案管理工作。
我国突发事件应急预案管理现状
一、顶层设计相对滞后
国家出台了《中华人民共和国突发事件应对法》《国家涉外突发事件应急预案》等有关法律法规文件，但针对指导企业境外突发事件应急预案指导性意见或规范性文件方面缺少顶层设计。“一带一路”建设过程中可能发生的境外突发事件的复杂性、关联性、政治性强，跨国重大突发事件时，涉及监测、预警、处置响应、救援、撤离等过程中多个方面，第一时间实现应急救援力量协调统筹调度难度大。在“一企一策”“一个项目一策”指导性设计不足，对 “一带一路”建设敏感事件、敏感地区、敏感时间等突发事件应急预案设计不足，滞后于国际业务的跨越式发展。
二、管理体系不健全
1.预案体系重复建设
如境外机构和人员安全管理应急预案、境外公共安全管理应急预案、境外恐怖袭击突发事件专项应急预案、营地安保专项应急预案、遭到哄抢抢劫专项应急预案，这些预案内容存在交叉重复建设现象，浪费大量人力物力。
2.种类建设不健全
如应急撤离预案、资产保全、舆情应急预案等不健全。国际工程业务从传统的劳务输出、工程承包向投资并购方向发展，从业人员越来越多，境外国有资产规模越来越大，除了传统保障人员安全的撤退应急预案外，还应考虑建立健全资产保全、舆情管理等专项突发事件应急预案。
3.应急领导组织机构交叉复杂
有的境外机构（项目）编制了多个社会安全类相关预案，每项突发事件预案均分别各自成立了应急管理领导小组及各个专项工作组，导致应急组织机构交叉繁杂，信息预警、报送、响应、处置存在多头管理、多头请示汇报、人员交叉等现象，一旦发生突发事件，不利于应急处置。
三、预案的功能定位认识不足
我国对境外突发事件应急预案管理还处于传统的“处置方案”阶段，一定程度上影响到境外突发事件预案的实用性和时效性，应强调突发事件发生之前的方案准备，关注事件的发展与延续。
企业对境外突发事件预案规范内容、内涵、属地管理的定位认识不足。如对战略级预案、行动级预案、战术级预案、现场级预案的区别认识，对不同层级机构的预案及现场处置方案侧重点的区别认识。
四、预案体系内外衔接不足
1.内部上下对接、外部横向衔接不足
主要表现在境外机构（项目）突发事件的应急预案体系在外部与驻在国使（领）馆、当地政府部门社会应急预案体系衔接不足，与集团公司总部、国内管理单位总部应急预案体系衔接不足，对自然环境、社会环境、国际环境的应对应急预案体系衔接不足，覆盖不够。
2.关联性启动不够
对应一个突发事件，除了按主预案启动应急响应外，也可能在不同的环节或侧面按支持预案启动一些支持性的应急响应，如舆情信息发布、医疗保障、紧急撤离和重大安全生产专项预案、疫情衍生风险应急预案等。
3.灵活性不够
编制应急预案应遵循属地化、现场应急救援的原则，灵活与适当是第一诉求。
五、主要环节管理不到位
1.系统分析不足
对突发事件风险因素识别、导致后果分析不够，对境外突发事件可能产生的次生、衍生风险以及提出控制风险措施不够，对信息资源、安全防范措施、应急物资等应急资源调查深度不够。境外突发事件应急处置面临复杂的外部环境条件，如当地法律法规、紧急救助救援、国际协同、与当地政府部门协调配合、信息报送、组织保障、资源保障、交通保障等，需要更多依赖他国专业应急救援力量。
2.环节管理不规范
在组织编制方面，缺乏系统上下沟通，没有组织相关方面人员共同参与编制工作，有的没有征求相关单位意见就直接报送审核，缺乏严格审核机制；存在应急预案评估和修订机制不健全的问题，没有建立定期评估机制，没有根据情况变化及时修订应急预案，导致存在的问题得不到及时发现和改进；重“演”轻“练”，以桌面推演为主，没有采取全流程演练，实战性不强。演练后的分析评价机制不健全，难以评估预案的科学性和可操作性。对应急预案实施密切相关的管理人员和专业救援人员等组织开展应急预案培训不到位，履行预案备案不健全。
完善体系建设的建议
我国应急体系建设工作主要内容概况为“一案三制”，其中应急预案是“一案三制”的核心，是应急机制、应急体制和应急法制的集中体现，是应急处置的根本依据，是日常应急管理的重要工作内容。目前，我国应急管理也进入到关键性时期，应急管理体系建设已作为“十四五”期间提高治理能力和治理水平现代化的体现。
一、加强预案体系顶层设计
1.建议国家有关部委层面出台专门针对境外重大突发事件情景设计的应急预案体系建设的规范指导性文件，形成具有战略性、前瞻性和实用性应急预案体系框架的总体设计。
2.推动建立国家有关部委牵头与国际相关组织、高风险地区国家有关部门沟通协调机制，推动境外重大突发事件跨国大规模联合演练、国际救援机制建设。
3.推动央企联合编制应急预案，开展联合应急演练的工作机制，适时修订完善相关应急预案。
4.加强集团公司、国内管理单位、境外机构（项目）等内部分层级管理、属地化管理的应急预案体系衔接，加强与驻在国使（领）馆、当地有关政府部门、救援机构、医疗机构等联防联控的应急预案管理机制。
二、加强预案管理的工作协调
编制工作要凸显不同层级、部门的预案特点，加强彼此兼容与协调，横向协调各职能部门发挥作用，纵向打通集团公司、各国际业务单位、境外机构（项目）之间的工作衔接。加强突发事件应急预案启动的联防联动机制，加强与驻在国使（领）馆、当地应急管理部门、应急救援组织等部门应急联动，通报有关突发事件信息，共同开展应急演练，协同应急救援，提高应急处置能力和效果。
三、健全预案体系层级建设
建立健全企业层面境外突发事件应急预案管理体系建设，形成集团公司三级预案管理体系：集团公司突发事件总体应急预案和专项应急预案，主要体现“统一规划、分类指导”职能；各二级国际单位应急预案、三级单位及基层单位应急预案，主要体现“分级负责、属地为主”职能。三级单位及基层单位包括本单位的应急预案、基层作业班组及重点岗位的现场处置方案和应急处置卡，主要体现自救互救和先期处置特点。
四、加强技术支撑与指导
建议科学地针对境外复杂的重大突发事件进行情景构建、应急任务预设、加强应急资源保障，如构建“一带一路”突发事件情景、与国际SOS组织、世界卫生组织等跨国应急资源的协调，开展应急预案编制、评估、培训、演练及备案，提高可操作性，达到突发事件应急预案“本土化”，解决境外突发事件应急预案“水土不服”的问题。
（作者单位：中国长江三峡集团有限公司）