应急管理部回复：到底哪些人是企业主要负责人？

咨询:<<安全生产法》中的主要负责人指的什么？包不包括实际控制人？而实际控制人的概念多见于上市公司，不是上市公司有没有实际控制人？

应急管理部回复:全国人大常委会法工委与应急管理部共同编写的《中华人民共和国安全生产法释义》一书对此问题有所解释。生产经营单位的主要负责人，对企业而言，不同组织形式的企业有所不同。《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》规定，生产经营单位的法定代表人和实际控制人同为安全生产的的第一责任人。对于有限责任公司和股份有限公司，主要负责人应当是公司董事长和经理（总经理、首席执行官或其他实际履行经理职责的企业负责人）；对于非公司制的企业，主要负责人为企业的厂长、经理、矿长等企业行政“一把手”。回复单位: 政策法规司     回复时间: 2021-07-21

咨询:《安全生产法》第五条规定并没有对主要负责人范围和数量进行界定。《山东省安全生产条例》第十一条指出主要负责人包括对本单位生产经营负有全面领导责任的法定代表人、实际控制人。《山东省生产经营单位安全生产主体责任规定》第六条指出“生产经营单位的主要负责人，包括董事长、总经理、个人经营的投资人以及对生产经营单位进行实际控制的其他人员””，请问主要负责人是设置其中一人还是这些主要领导必须都要取证？咨询时间: 2021-04-17

回复:全国人大常委会法工委与应急管理部共同编写的《中华人民共和国安全生产法释义》一书对此问题有所解释。生产经营单位的主要负责人，对企业而言，不同组织形式的企业有所不同。《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》规定，生产经营单位的法定代表人和实际控制人同为安全生产的的第一责任人。对于有限责任公司和股份有限公司，主要负责人应当是公司董事长和经理（总经理、首席执行官或其他实际履行经理职责的企业负责人）；对于非公司制的企业，主要负责人为企业的厂长、经理、矿长等企业行政“一把手”。按照“规章解释权属于规章制定机关”的规定，《山东省生产经营单位安全生产主体责任规定》由制定机关负责解释。回复单位: 政策法规司     回复时间: 2021-07-21

新《安全生产法》第五条规定，生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产第一责任人，对本单位的安全生产工作全面负责。其他负责人对职责范围内的安全生产工作负责。

那么，哪些人是生产经营单位的主要负责人？

生产经营单位的主要负责人，对企业而言，不同组织形式的企业有所不同。

根据《意见》的规定，生产经营单位的法定代表人和实际控制人同为安全生产的第一责任人。

法定代表人，是指依法律或法人章程规定代表法人行使职权的负责人。我国法律实行单一法定代表人制，一般认为法人的正职行政负责人为其唯一法定代表人。

对于公司制的企业，按照公司法的规定，有限责任公司(包括国有独资公司)和股份有限公司的董事长是公司的法定代表人，经理负责“主持公司的生产经营管理工作”。

因此，有限责任公司和股份有限公司的主要负责人应当是公司董事长和经理(总经理、首席执行官或其他实际履行经理职责的企业负责人)。

对于非公司制的企业，主要负责人为企业的厂长、经理、矿长等企业行政“一把手”。如《全民所有制工业企业法》规定、企业实行厂长(经理)负责制，厂长是企业的法定代表人，对企业负有全面责任。

实际控制人，通常指虽不是企业的法定代表人或者股东、但通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的人。

在一般情况下，企业法定代表人由董事长或总经理担任，也是企业实际控制人。

但是，一些企业特别是一些中小企业的法定代表人背后往往另有实际控制人，他们对企业的重大事项有最终的决策权。

其他负责人是指主要负责人以外的有关负责人员，比如生产经营单位一把手以外的副职等人员。

要特别注意以下几点：

1、主要负责人必须是生产经营单位开展生产经营活动的主要决策人，享有本单位生产经营活动包括安全生产事项的最终决定权，全面领导生产经营活动。例如，生产经营单位的重大生产经营事项应由董事会决策的，那么董事长是主要负责人，个人投资生产经营单位的投资人是主要负责人。

2、主要负责人必须是实际领导、指挥生产经营日常活动的决策人。一般情况下，生产经营单位的主要负责人是其法定代表人，但是某些公司制企业，特别是一些特大集团公司的法定代表人往往与其子公司的法定代表人同为一人，他不负责企业日常的生产经营活动和安全生产工作，通常是在异地。在这种情况下，那些真正全面组织、领导生产经营活动和安全生产工作的决策人就不一定是集团董事长，而是总经理或者其他人。还有一些不具备企业法人资格的生产经营单位不需要并且也不设法定代表人，这些单位的主要负责人就是其资产所有人或者生产经营负责人。

3、主要负责人必须是能够承担生产经营单位安全生产全面导责任的决策人。当董事长或者总经理长期缺位(因生病、学习等情况不能主持全面领导工作)时，将由其授权或者委托的副职或者其他人全面主持生产经营单位的工作，如果在这种情况下发生安全生产违法行为或者生产安全事故需要追究责任时，将长期缺位的董事长或者总经理作为责任人既不合情理又难以执行，只能追究其授权或者委托主持全面工作的实际负责人的法律责任。

4、主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责。安全生产工作是生产经营单位管理工作中的重要内容，涉及生产经营活动的各个方面，必须要由“一把手”统一领导，统筹协调，负全面责任。此次修改安全生产法，增加规定生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产的第一责任人，就是要突出和强调主要负责人的责任。生产经营单位可以安排其他负责人协助主要负责人分管安全生产工作，但不能因此减轻或免除主要负责人对本单位安全生产工作所负的全面责任。生产经营单位的安全生产不仅关系到本单位从业人员的人身安全和财产安全，还可能影响社会公共安全。生产经营单位的主要负责人对安全生产全面负责，不仅是对本单位的责任，也是对社会的责任。按照本法第21条和第23条的规定，生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作所负的职责包括：建立健全并落实本单位全员安全生产责任制，加强安全生产标准化建设；组织制定并实施本单位安全生产规章制度和操作规程；组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划；保证本单位安全生产投入的有效实施；组织建立并落实安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制，督促检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案；及时、如实报告生产安全事故；保证本单位应当具备的安全生产条件所必需的资金投人等。主要负责人因不履行上述职责或者履职不到位，导致发生生产安全事故的，应当承担相应的法律责任。

安全生产法修改后37个亮点解析

一、修改的必要性

现行的《中华人民共和国安全生产法》修改于2014年（以下简称原安法，这次修订的称新安法），到现在形势发生了很大变化，出现了一些安全生产的新特点，同时党中央国务院和中央领导更加重视安全生产，也提出了一些新的要求。而原有的安全生产法已经有些不再适合安全生产的新形势和新要求，进行再次修改！

主要因素有：

1.机构改革。原安全生产监督管理总局改为应急部，法律中相应的执法部门也应该从安全生产监督管理部门改为应急管理部门。

2. 《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》（以下简称《意见》）发布并实施，全面部署了安全生产方面的工作任务，包括安全监管监察体制的改革、健全法律法规体系等要求，需要相应的法律支持。

3.习近平总书记重视安全生产，关爱人民群众的生命健康，对安全生产做出了一系列批示指示，为了领导指示更好的贯彻实施，需要将其写入法律条文。

4.经济的发展，生产方式的转变，生产力的提高。一些新业态、新材料、新工艺、新技术的发展，以及一些新的生产组织和管理模式的变化，都给安全生产带来了一些新的挑战和机遇，原法律也有相应的不适应之处，需要补充修改完善。

二、贯彻习近平重要指示精神，加强体制机制建设

1.加强党的领导

增加了，“安全生产工作坚持中国共产党的领导。”

短短一句话，是历史性的、里程碑的重大事件，充分说明了党对安全的重视，预示着安全生产问题的根本性转变。

在我国行政法规中，很少提到党的领导，包括环境、安全以及经济方面的法律。

但事实上，我们国家的体制是党领导一切，各级都是党委领导，没有党的领导，没有各级各部门各单位书记的支持，安全搞不好。因为安全生产涉及很多大事，比如组织机构，职务任命，发展方向，舆论主导，甚至大额预算等，这些都是市长定不下来的，必须书记点头。

2.安全发展理念

将原来安全发展改为理念，在此基础上增加了“坚持人民至上、生命至上，把保护人民生命安全摆在首位，”这句话出自党的十九届五中全会上《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》。

“人民至上、生命至上”，2017年，党的十九大报告提出：“树立安全发展理念，弘扬生命至上，安全第一的思想。习近平在2020年5月22日，参加十三届全国人大三次会议内蒙古代表团审议时的讲话，以后在很多场合，他都深入阐述了这一观点，这也成为了近两年我国抗击新冠疫情中贯穿始终的一个主导思想。

“把保护人民生命安全摆在首位”，也是习近平同志的一贯思想。早在2013年6月6日，针对当年上半年全国多个地区接连发生多起重特大安全生产事故，造成重大人员伤亡和财产损失的问题，习近平指出，人命关天，发展决不能以牺牲人的生命为代价。这必须作为一条不可逾越的红线。

这里，首先表明了安全生产工作的承继和发展。因为安全发展，是前任领导人科学发展观的产物，是对于安全和发展的一种辩证思维或者说理念，应该予以发展光大。

其次，这些话充分表达了党和国家领导对于人民生命安全的重视，已经把这点放到了超越一切的一个至高无上的地位，一个真正的安全第一，没有并列。发展的目的是为了人民的幸福，发展过程中可以有很多代价，但绝不以人民的生命作为代价。

还有，对于生命的敬畏和尊重，是最基本的人权，也是现代文明的标志。人没有贵贱之分，每一个生命都有存在的价值和独立的尊严，这就是最基本的人和人的权利。

三、安全生产责任体系

1.三个必须

这次安全生产法最大的亮点就是将“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全。”（以下简称“三个必须”）写入法律。

“三个必须”这是习近平同志批示的原话，最早见于习近平同志2013年11月24日关于青岛“11.22“爆炸事故的讲话，以后在《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》也作为安全生产的原则提出。主要是为了解决安全监管体制问题，要求在2020年，安全生产监管体制基本成熟。

这里有两个层次，一是对于政府部门管理的问题，新安法第十条提出 “交通运输、住房和城乡建设、水利、民航等有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理” 。这也部门一般称之为行业领域的主管部门，要求在其管业务和生产经营活动时候，必须管安全。

三个必须的第二个层次是对于企业。依据三个必须的原则，新安法也对企业负责人安全责任给予明确，如在第五条指出企业“主要负责人是安全生产第一责任人”，“其他负责人对职责范围内的安全生产工作负责”。按照现在我国多数企业的管理体制，企业领导层设有分管安全和分管工艺、设备、购销、人事等不同方面的负责人，同时还设有安全环保部门和其他部门，很多情况下，一说到安全，主要负责人往往认为就是分管安全的负责人以及安全环保部门的事情，其他负责人和部门干脆不管，这种管理模式下前者肯定管不好。所以正确的应该是安全的各个方面应由分管领导和各个部门负责，在其管相关业务工作时候，同时管自己业务范围内的安全。如管设备的，应该管设备安全，管财务的，要保障安全的经费来源，管人事的，要保障人员的安全素质和安全准入。主管安全的负责人和安全环保部门仅仅应该起到上下沟通、协调组织和监督的作用，主要工作应该是监督和督促各个部门履行自己业务范围内的安全职责。

三个必须是我们国家安全生产管理体制中分工负责的原则。也就是按照党政同责、一岗双责、齐抓共管的原则落实安全管理责任，要求各行业、各领域、各部门及其所有人员都要对自己工作职责范围内的安全生产负责。

2. 部门职责的划分

按照“三个必须”的原则，现在在安全生产法中政府安全监管有两类部门，一类是应急管理部门，一类是其他行业领域主管部门，称之为有关部门。两类部门统称为负有安全生产监督管理职责的部门。

新安法第十条提出两种监督管理，一种是由应急管理部门负责的“综合监督管理”，另一种是有关部门负责的“监督管理”。两种监管源于党中央《意见》第（五）条提出的综合监管与行业监管。根据通常理解，“监督管理”、“行业监管”属于直接监管，综合监管属于间接监管，即通过直接监管部门监管。新安法指出了“交通运输、住房和城乡建设、水利、民航等有关部门”为直接监管的部门，关键是“等”的范围，按照三个必须提出的行业、业务、生产经营主管部门，应该还包括教育、卫生、体育、文化、农业、林业、商业、城市管理以及工业主管部门，自然也应该有环保、特种设备、食品药品、国土资源等主管部门。事实上，最近一次刘鹤副总理的讲话就提出：各有关部门要积极承担起三个必须安全监管责任，分兵把口形成合力。应急管理部门要牵头开展化工矿山等整治工作，住建部门要牵头开展燃气管道整治工作，工信部门牵头开展各类工业园区整治工作，能源部门牵头开展长输油气管道、化学储能电站，交通运输部门牵头开展规划性运输，水路、陆路运输，铁路局牵头开展铁路整治工作。

那么，作为综合监管部门的应急管理部门有没有直接监管的责任呢？不管是安全生产法还是党中央《意见》都没有写，但是在国务院新闻办召开的新安法发布会上，应急管理部宋元明副部长说“也有直接监管的行业，比如冶金、有色、建材、轻工、纺织、机械、烟草、商贸这八大行业，还有危化品、烟花爆竹等，这都是我们应急管理部直接监管的”。显然，为安全生产的大局着想，对国家和人民担当，应急管理部精神可嘉。

3.各级政府部门的具体分工

由于我国管理体制的复杂性和体制改革的不断进展，部门之间具体明确的分工很难。考虑到有些职责不清的地方，新安法新增第十五条，要求“县级以上各级人民政府应当组织负有安全生产监督管理职责的部门依法编制安全生产权利和责任清单。”实际上，就是将省级以下负有安全生产监管职责的部门的具体分工放到地方政府和部门。当然，分工原则除了三个必须，还有就是责权利相统一的原则，是权力和责任清单，部门的权力和责任应该完全对应。

4.强制性国标的分工

与我国标准化体制改革相适应，新安法新增第十二条，提出安全生产强制性国家标准的分工。即有关部门提出和技术审查等，应急管理部统筹立项计划，标准主管部门立项、编号和发布。由此纠正了目前在标准化工作中政出多门的现象。

注意这里是强制性的国家标准，不包括非强制性国标，也不包括行业标准、团体标准和地方标准。

5. 开发区、工业园区、港区、风景区的要求

新安法第九条在原来乡镇政府和办事处职责中增加了开发区、港区、风景区的要求，“应当明确负责安全生产监督管理的有关工作机构及其职责”，包括对企业进行“监督检查”，协助上级或自己按照授权履行安全监管职责。

这里有两个意思：

首先是地方经济发展中，许多新设立的开发区、港区、景区等管理体制不健全，管理机构性质不甚清楚，如设立的这类区的管委会很多不明确是行政机关还是事业单位，有些还和区的开发公司或招商公司在职责和业务方面形成政企不分的局面。这里，就是考虑到这种情况，新安法规定不管管委会是什么性质，什么体制，一定要有安全管理机构并承担职责，以避免政府安全管理的空白。

其次，我们国家的法律体系中，许多执法权设在县级以上政府，乡镇以下和这类开发区等区的监管和执法权不明确，相应容易形成监管的空白。所以这里明确了这些区的执法权限，即监督检查（执法监察），按照上级授权监管（如行政审批和许可等），或协助上级监管。

第三，这类区中安全至关重要的是化工园区，这些园区风险集中，安全管理任务重，政府监管不可或缺。这里，也是针对目前化工园区安全监管的薄弱环节，确定的政府职责。

6.部门的安全风险与评估论证机制

新安法第八条新增了有关部门“建立完善安全风险评估与论证机制，按照安全风险管控要求，进行产业规划和空间布局”。根据其业务性质，可以认为这些部门主要是指规划和国土资源等部门，结合本条第一款新增安全规划与空间规划的相衔接，可以理解为要求这些部门在规划和空间布局时候要进行安全风险评估或论证。这点不同于现行的只有在项目落地或项目审批阶段才开始考虑安全。进一步表明了党和国家在安全方面关口前移的主导思想。

7.政府和企业的安全责任

一段时间内，安全生产的主体责任争论非常激烈，有说企业、有说政府、也有说政府和企业两个主体责任。由于思想的不明确，也由于当时在政府监管中存在管的太多、太细，导致企业丧失了安全生产的主动权和自主权，企业安全生产的机制体制难以形成和运行，企业安全生产的责任难以落实。所以2014年安全生产法修改中明确了企业安全生产的主体责任。这种强调和明确非常必要，对于企业安全生产的积极性和主动性，对于企业安全生产的机制体制建立完善和运行有很大的积极意义。由此促成了这些年我国安全生产形势的逐年好转。

但同时，关于政府监管的定位一直没有定论，部门职责不清，如何才能够依法依规准确的履行安全监管责任，甚至要不要履行安全监管责任也有争论和犹豫。这一次安全生产法在原来企业主体责任的基础上增加了政府监管责任，明确要求深化和落实政府安全监管责任。这就明确了政府和企业在安全生产中的定位，明确了两个责任之间的关系。即在安全生产中企业仍然是主体责任，而政府也应该履行监管责任，不能缺位。显然，这也是一个责任的主次关系，并未冲淡企业的主体责任。

8.全员安全生产责任制

依据三个必须的原则，新安法在所有出现安全生产责任制的地方都增加了“全员”，明确了全员的安全生产责任制，如第四条、第二十一条、第二十二条，包括新提出的平台经济的安全管理。也就是说全员的安全责任制已经作为法律的强制性，强调企业每一个人都有安全的法律责任，并且要明确具体的责任和考核标准，对于落实情况进行严格的监督考核，这样，安全再也不是少数人的事了。同时在第五十七条在规章制度和操作规程前边增加岗位责任制，这样企业最重要的安全资料应该增加一厚本，就是全员的责任制。

9.企业内部的安全生产责任

新安法明确了企业内部主要人员的安全生产责任，包括主要负责人是安全生产第一责任人，对安全生产工作全面负责，并且在第二十一条中明确提出七条应该履行的职责。

新安法首次提出其他负责人对职责范围内的安全生产工作负责。（第五条）这些其他负责人应该是指除分管安全的负责人以外的其他分管业务的负责人，如分管人事、财务、工艺、设备、供应等，这些人员对自己分管工作范围内的安全生产负责，也是三个必须的体现。

新安法第二十五条明确了安全生产管理机构和安全生产管理人员的具体责任。同时首次提出“生产经营单位可以设置专职安全生产分管负责人，协助本单位主要负责人履行安全生产管理职责。”依照这条规定，分管安全的负责人在安全工作方面是协助主要负责人，而不是单独负责。而安全生产管理机构和管理人员的主要工作是参与或配合主要负责人负责的一些具体工作，同时对本单位安全生产工作进行监督检查和督促整改。

10.危险作业的安全要求

新安法第四十三条沿袭了危险作业的提法，但增加了动火、临时用电作业。要求这些危险作业时候，要安排专人进行现场安全管理。

危险作业也叫特殊作业，也是通常说的八大作业，其特殊就在于其作业的危险性大，作业环境、时间、条件一直在变化，安全管理难度大。对于危险作业的管理，我们国家由来已久，但一直没有统一。包括其范围，要求等等。目前只有一个国标《化学品生产单位特殊作业安全规范》（GB:30871-2014）规定了化工企业危险作业的范围和操作要求。所以新安法规定危险作业应由应急管理部门会同有关部门来规定。

四、安全生产措施方法的发展创新

新安法充分体现了我国法制建设的发展和创新，提出一些新的有力的措施保障安全生产，其中有些是目前正在做的行之有效的，现在以法律的形式确定更有利于实施。

1.资金支持

新安法多处提出了对于安全生产的资金保障措施：在第四条提出企业要“加大对于安全生产资金、物资、人员的投入保障”，在第八条中要求各级政府将“加强安全生产基础设施建设和安全生产能力建设所需经费列入本级预算”，加上原来案发已经有的要求主要负责人保证本单位安全生产投入的有效实施，以及安全生产费用提取的规定。这样就从制度上、渠道上以及责任方面明确了安全生产的资金来源和保障措施。

2.安全生产责任险

这次新安法最主要的亮点是安全生产责任险的强制执行。

安全责任险的两个背景情况：

一是原来的工伤保险，本来也应该用于工伤事故的预防，但由于机构改革，工伤保险归人力资源部门管理。由于管理体制问题，这些资金大多用于工伤事故以后对于伤残人员的赔偿，用于事故的预防和安全生产渠道不很畅通，数量也往往不能满足需要。所以需要一个专门用于安全生产的保险资金来源。

二是根据国家有关部门要求，原来很多企业实施安全风险抵押金。当时的形成是为了鼓励企业的管理层搞好安全生产，将其作为奖惩的资金运用。但是，这些资金的主要投入方向还不是安全生产的基础设施和各项措施。所以2017年《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》要求：取消安全生产风险抵押金制度，建立健全安全生产责任保险制。

所以，安全责任险的主要目的是安全生产的资金投入渠道。

安全生产责任保险的保障范围，不仅仅包括本企业的从业人员，还包括第三方的人员伤亡和财产损失，以及相关救援救护、事故鉴定、法律诉讼等费用。最重要的是安全生产责任保险具有事故预防的功能，保险机构必须为投保单位提供事故预防的服务，帮助企业查找风险隐患，提高安全管理水平。

当然，由于保险领域与生俱来的信用特征，推行安全生产责任险，也是建立安全生产信用体系的一个重要组成部分。

3.信用体系

新的安全生产法对于保留了原安法关于信用体系的内容，但新增了很长一段对于该体系的具体要求，包括：

1）对象从单位扩展到个人

新安法对于失信的惩戒对象从原来的单位扩展到“有关从业人员”，增加对个人的震慑力和惩罚，包括个人罚款和信用惩戒、行业禁入等等。

2）失信行为更广泛及时的通告和公告和惩戒

新安法对于公告要求“及时”，对于受到行政处罚的要在三个工作日内曝光，在二十个工作日内通过企业用用信息公示系统向社会公示。

3）具体的惩戒措施

新安法对于政府部门规定了更加详细的惩戒措施，包括“加大执法频次、暂停项目审批、上调有关保险费率、行业或者职业禁入等，并要求向社会公示。

4.重大危险源的部门共享

新安法第三十八条，在重大危险源在原来在应急管理部门备案的基础上，还要求通过相关信息系统实现和有关部门共享。

5.严厉的举报制度

第七十一条更加明确举报的处理部门和职责，为防止部门之间的推诿应付，强调如果不是本部门处理的，要移交其他部门。对于涉及死亡的，是政府组织核查，不是部门。显示重视，也避免有些部门人员参与隐瞒事故等。

6.心理学和行为科学

新安法增加了“关注从业人员的生理、心理状况和行为习惯”，提出了“心理疏导和精神慰藉”的要求。这是安全生产的所有相关法律中第一次将心理和行为写入。也是安全科学向更高层次发展的一个标志。研究表明，在所有的工伤事故中，90%是由于人的失误造成，其中心理和行为习惯占了很大比例。所以，用心理学和行为科学来研究人的安全行为，借助心理学和行为科学手段解决作业人员的相关问题，是减少和避免事故发生的最有效手段和最短途径。

7.新兴行业的安全

近几年随着经济社会的发展，一些新兴行业得以迅猛发展，如各种平台、网购、快递，如百度、京东、淘宝、美团等，还有“农家乐”，既涉及到旅游，也涉及到餐饮，还涉及到农业农村。这些属于新兴行业，但也算是生产经营单位，属于安法调整范围。

因此，新安法对于这些新兴行业领域提出了一些安全生产要求，包括第四条中的全员安全生产责任制，从业人员的安全教育和培训等。

同时，在政府监管方面，新安法第十条规定，这些新兴行业领域的安全监管职责不明确的，由县级以上地方人民政府按照业务相近的原则确定监督管理的部门。由此也防止了部门之间互相推责而形成监管的“盲区”。

8.安全生产新问题的应对

对近几年生产安全事故中暴露的一些新问题，新安法做出了一些有针对性的规定，如在第三十六条规定：“餐饮等行业的生产经营单位使用燃气的，应当安装可燃气体报警装置，并保障其正常使用。”在第四十九条新增施工项目安全管理，不得“不得倒卖、出租、出借、挂靠或者以其他形式非法转让”等。主要是我国工程领域这种现象很普遍，已严重危及安全生产。所以新安法强调对于高危行业禁止，并且在后边103条有相应罚则。

9.双重预控和安全生产标准化

这两项工作与职业安全健康管理体系和HSE

管理体系类似，都是偏重于企业安全方面的管理体系。也都是这些年实践证明行之有效的安全生产的管理方法，也都是近年来国家一直在倡导推行的。但是，这两项工作的分别的意义和区别，是否应该强制性推行，一直有争论。

尽管二者都有在管理方面的重合和紧密关联，但还是各自有所侧重的。

标准化是源于管理体系，实际上本来是职业安全健康体系的简化版，本来适用于一些中小企业不太适合体系较为复杂的结构和庞大的系统，是一种适合我国大部分企业的行之有效，简便易行的安全生产管理体系或模式。只是在后期演变过程中，结合我国现行的安全许可制度，增加了若干安全方面的基础硬件要求。当然，其侧重的仍然是管理方面的一个体系，其运行依然是按照通用的以PDCA循环为特征的体系。

双重预控侧重的不是体系，而是安全生产工作的两个关口，或者说是预防生产安全事故的两方面的重要内容。即在正常情况下对于风险的识别、分级与控制，以及在形成隐患以后即非正常情况下对于隐患的排查和治理。

原安法和《意见》中都提到，企业要“推进安全生产标准化建设”，没有强制的意思。

尽管原安法四十八条提的是“国家鼓励生产经营单位投保安全生产责任保险”，但在《意见》中要求高危行业领域（危险物品、矿山等行业，新安法中有变化）“应当投保安全生产责任险”，同时在后边的罚则中也有相应的处罚数额。显然，属于强制性的表述。

新安法第四条要求生产经营单位“构建安全风险分级管控和隐患排查双重预防体系”，并在后边的罚则中对于未能建立制度和采取管控措施的给予相应处罚。显然属于强制性要求。同时把“安全生产标准化建设”从“推进”改为“加强”，表明了力度加强，但也不属于强制性表述，同时后边也没有相应的处罚措施。

所以，标准化和双重预控，其侧重点和作用不尽相同，在新安法中的要求也不同。

需要注意一点和现行做法不一样，在提到双重预控和标准化的时候，都是要求企业创建，而没有提到第三方的任何机构，也没有提到相关的评审、组织、咨询服务，也没有提到相关机构和人员资质。这表明了这项工作完全是企业自主行为，没有给任何部门设立机构和人员资质的理由，也避免了第三方给企业增加额外的负担的可乘之机。

10.事故救援的新思想

新安法在事故救援和处理方面一个突出特点就是对于人的保护和人的生命的价值体现。

第五十四条新增对于生产经营单位发生事故以后的两处：

一是“应当及时采取措施救治有关人员”。体现生命至上，先救人，然后才是救物，或其他报告什么的。目前这一点很多应急预案中不甚清楚。

此外，对于现场人员，出事以后也应该确定首先撤离的原则，首先保障自身安全，其次才是别的。恰如在飞机上的佩戴氧气面罩所告诫的，在帮助别人之前首先要自己戴好面罩。

二是事故受害者除工伤保险外，还有获得民事赔偿的权利。这里去掉了原安法“向本单位提出”的限定词，意味着受害者可以多渠道提出赔偿诉求。

11.应急救援系统与预案

新安法第七十九条明确了各级政府及其部门在应急救援体系中的分工合作，即应急管理部门统一协调指挥，并建立全国统一的应急管理系统，各部门和地方政府建立自己行业领域和地方的系统，各个系统之间互联互通、信息共享。

第八十条新增了“乡镇人民政府和街道办事处，以及开发区、工业园区、港区、风景区等应当制定相应的生产安全事故应急救援预案”要求。从而避免了现行预案体系的不完整。

12.事故后整改的评估

新安法在第八十六条首次提出对于事故处理以后整改情况的评估，要求“负责事故调查处理的国务院有关部门和地方人民政府应当在批复事故调查报告后一年内，组织有关部门对事故整改和防范措施落实情况进行评估，并及时向社会公开评估结果；对不履行职责导致事故整改和防范措施没有落实的有关单位和人员，应当按照有关规定追究责任。”

这一条内容基本上是党中央《意见》中要求“建立事故暴露问题整改督办制度”的原话。将其写入法律，更有利于该项制度的事实，也确保了出事故的单位和人员能够深刻吸取教训，切实落实整改和防范措施建议，防范同类事故再次发生。

评估部门是负责事故调查处理的部门。事实上，应急管理部从2018年开始就多次组织了这项工作，取得了良好效果。今年3月份，以国务院安委办文件正式印发了《生产安全事故防范和整改措施落实情况评估办法》。《办法》中对评估主体、评估内容、工作方式、问题处理等方面都作了明确规定。

13.风险和隐患的管理

新安法突出了安全生产中风险和隐患的管理，除了双重预防机制的提出以外，还新增了以下内容：

1）企业隐患的公开

新安法突出了企业员工对于安全状况和隐患的知情权，第四十一条，要求企业排查的事故隐患通过职工大会、信息公示栏等多种形式公开并且向有关人员通报。这最主要是有关人员对于安全和风险的知情权，有利于采取措施保障自己和他人的安全，消除隐患。

2）重大隐患报告制度 

明确重大隐患报告制度，不仅是企业报告，也要求有关部门将重大隐患纳入相关信息系统。

14.举报的处理

新安法要求各级政府和有关部门更加严肃的对待安全生产违法行为的举报。在第七十七条规定除了原有的举报电话、邮箱以外，还要建立“网络举报平台”。同时对于不属于本部门职责的，要进行移交。

同时要求对于涉及人员死亡的，由政府而不是部门组织核查处理。

15.检察院单独起诉

新安法在第七十四条新增检察院单独起诉的条款，规定“因安全生产违法行为造成重大事故隐患或者导致重大事故，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，人民检察院可以根据民事诉讼法、行政诉讼法的相关规定提起公益诉讼。

注意这里不仅是事故，也包括未造成事故之前的重大事故隐患。新安法都表明可以直接起诉。

五、加大处罚力度

1.联合惩戒方式

新安法对于安全评价、认证、检测等中介机构违法行为的罚款力度增加，同时采用了联合惩戒方式，即对“机构及其直接责任人员，吊销其相应资质和资格，五年内不得从事安全评价、认证、检测、检验等工作；情节严重的，实行终身行业和职业禁入。”

对于严重违法被关闭的生产经营单位主要负责人，也是在大大加重罚款数额的基础上，实施行业禁入，“五年内不得担任任何生产经营单位的主要负责人；情节严重的，终身不得担任本行业生产经营单位的主要负责人”。

2. 新增处罚事项

新安法新增一些处罚事项，如第九十七条，未按照规定配备注册安全工程师的；第九十九条“关闭、破坏直接关系生产安全的监控、报警、防护、救生设备、设施，或者篡改、隐瞒、销毁其相关数据、信息的”、“餐饮等行业的生产经营单位使用燃气未安装可燃气体报警装置的。”；第一百零一条，未对重大危险源定期检测的、以及在风险预控和隐患排查双重预控中的违法事实；第一百零三条高危行业在施工项目安全管理方面的违法现象；第一百零七条，不落实岗位安全责任；第一百零九条，高危行业未投保安全生产责任险等。

3.罚款金额更高

新安法普遍大幅度提高了罚款数额，粗算有8处罚款增加1倍以上，只有第一百零二条取消了发现事故隐患未整改的对于单位的罚款，增加了对于造成隐患责任人的处罚数额。

4. 违法行为以后直接处罚

将原安法中大量的逾期未改正、拒不执行以及可以处的罚款前提全部改为违法行为发生以后直接罚款，粗算共有八处这样的表述；同时新增的四处违法罚款也是发现违法事实后的直接罚款。至此，安全生产法规定的违法行为发生以后，全部是在要求整改的同时，直接处以罚款。而不是以逾期未整改等前提，也没有“可以”“不可以“的选择项。

5.未整改的连续计罚

对于违法行为新安法采取了更加整改要求，对于违法后拒不整改的，可以责令停产停业整顿，并且可以按日连续计罚。

一些重要的政府安全工作事宜

这些年我们法制建设的一个重要工作，就是将领导指示讲话精神转化为法律。只有这样，才能够以法律强制的手段，更好的贯彻执行。