国外医疗物资应急储备经验借鉴

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时间 2021-12-03 04:24:15

自2019年末开始流行的新型冠状病毒性肺炎疫情(Corona Virus Disease 2019, COVID-2019)在全球多点爆发，截至2021年3月1日，全球累计确诊人数为114,002,712人。在应急响应过程中，医疗设备、病毒防护服、消毒液、口罩等应急物资频频告急，反映出建立科学有效的应急物资保障体系，是提高突发事件应对处置能力的基础和重要前提。本文介绍国外灾害救援应急医疗物资国家战略储备的实践与经验教训，为优化国家医疗物资储备工作提供参考。在美国，与灾害相关的应急管理工作由美国联邦应急管理署（FEMA）负责，其统筹协调联邦力量，对后果超出地方应对能力的地区给予联邦援助。美国联邦应急管理署（FEMA）与联邦总务署、陆军工程兵部队及其他联邦政府部门之间建立了高效的协作关系, 在FEMA的统一协调下, 多部门合作执行全面的救灾物资供给计划。

美日医疗物资战略储备管理体制

美国实行“地方—州—联邦”三级管理的模式，其中CDC作为联邦政府管理主体负责突发事件的具体决策、协调和执行机构，在公共卫生监测和预警以及突发事件的应对和资源整合上起到核心的作用。同时，每个州都有与国家战略储备（Strategic National Stockpile，SNS）配套的互动和物资分发受灾社区准备计划。美国各州和大城市的公共卫生部门都已经制定了准备计划，以便迅速接收和分发来自SNS 供应的药品和医疗用品，提前做好当地社区应对重大突发公共卫生事件的准备。其次，州和大城市医院应急准备系统的建设由卫生资源和服务管理部给予资金支持。医院应急准备系统的活动包括: 发展地区医院的准备和响应计划，国家储备应急医药物质的接收和分发程序优化，生物灾难演习和培训等。城市医疗应急系统是基于地方层次的响应系统，联合地方医院、卫生机构、执法部门等一线人员，确保应急医药品的发放、使用、回收等。

虽然制度完备，但是此次美国抗疫仍然出现了一些问题：首先，SNS对于新冠病毒影响预估不足，仅仅储存的1200万只N95口罩和3000万只外科口罩远远不够市场需求的35亿只。联邦政府一方面让各州自行筹措物资，另一方面又通过《空中桥梁》计划和《国防生产法案》在各州采购物资的时候强势介入，分配不力各地需求无法及时响应的背景下，形成五十个州和联邦政府共同抢购资源的局面。有的州、医疗机构以为自己买到了，但是到了入关的时候，发现自己并没有。比如，马萨诸塞州购买的数百万 N95 口罩和防护服被联邦政府截胡。其次，医疗器械产品相关标准审批速度慢、付款模式呆板。在疫情发酵的三月，除了为人熟知的病毒检测铺展缓慢，美国对于新添加的医用防护物资的政策指导、产品审批、标准变更也略显缓慢和混乱。由于种种原因没办法预付全款，导致很多进口产品最终被其他渠道抢走。值得反思的是，在此次新型冠状病毒肺炎疫情中初期出现的一个重大问题便是医疗物资的调配问题。各大医院医疗物资在短时间内便开始紧缺，同时民众也在疯狂抢购各种医疗物资，但另一面却是等待分配的各类医疗物资已堆积成山。对此，国家应当建立医疗物资储备、分发智慧网络，以最快速度传递应急物资信息，并协调派送。针对不同级别的公共危机响应采用不同的医疗物资调运方式，在必要的时候可以调用军队力量和社会力量，依托部队的后勤保障部门，启用具备实力的物流公司，从而保障医疗物资能够快速、有效、稳妥地分发到广大医疗人员手中。

日本内阁府是国家灾害管理的行政机构，设有灾害管理政策统括官，负责防灾基本政策和防灾计划的制订，协调各省、厅的活动以及巨大灾害的响应。其次，日本拥有一套从中央到地方的三级危机管理体制，日本政府根据不同的危机类别，启动不同的危机管理部门，首相官邸建立了全国危机管理中心，指挥应对包括战争在内的所有危机。日本各级政府部门都设有负责危机管理的处、室。

美日应急医疗物资战略储备范围及种类

美国国家战略储备（StrategicNational Stockpile，SNS）中包含应对化学、生物、放射和核武器以及自然新发生的传染病（CBRN）等威胁的医疗战略储备，其目的是确保医疗用品和设备的可用性和快速部署，其要储备的品种主要包括: 抗生素、抗病毒药物、化学毒剂抗毒药、抗毒素、疫苗、放射病治疗药、个人防护装备、循环和呼吸维持装备、生命支持装备、其他便携式急救医疗设备、手术和伤口护理用品等。SNS 的前身是1999 年建立的美国国家药品储备(National Pharmaceutical Stockpile，NPS) 计划，2003 年改为SNS，并得到了完善和发展，成为美国处置灾难和突发事件最积极有效的支持工具。第一，SNS的储备形式主要分为12h速达应急包和供应商管理库存两种。计划分为两个阶段来履行，在第一阶段，提前装备好的12h速达应急包在接到部署的命令后12h内立即运送到事发现场附近的筹措储备点，每个应急包包含足够的药品和医疗用品，可用于数十万人维持数天的治疗和预防。如果事件需要更多的药品和医疗用品，将实施第二阶段的计划，大量的供应商管理库存将在24 ~36h内被运到事故现场来支持应急响应工作。后续的供应商管理库存包可以量身定制，根据疑似或确诊的毒剂(或毒剂的组合) 提供特定的治疗药物和医疗用品。第二，是政企联合储存，联合大公司网格化储存。比如：美国联邦应急管理局与强生公司、沃尔玛超市的合作，利用沃尔玛强大的储备系统与物流系统，有效提高美国哈维飓风灾难的响应速度与效果（2017年8月份）。第三，临期易腐储备策略，应急储备中心与供应商之间基于应急物资剩余时间和剩余数量的两种回收置换模式，即政府储备中心将剩余的临期物资以低价出售给供应商，比如：一个医疗应急物资储备中心与医院进行互动以减少应急物资过期的轮换策略，医院和应急储备中心合作，医院以一个低于供应商批发价的价格从政府储备中心采购剩余物资。

日本建立了应急物资储备和定期轮换制度，政府和地方公共团体在储备点建立储备库和调配机制。日本应对突发公共卫生事件物资储备最大的特点是全民储备体制，日本的非政府组织和家庭在应对突发公共卫生事件的物资储备方面力量凸显，尤其是日本家庭基本上都有储备应急箱，其中包括卫生物资。日本各种类型的机构都设有储备库，如消防学校、防灾航空大队、消防团、防灾会等，并配备储备充足的应急物资装备、设施和生活必需品。

日本应急物资划分为食品、生活用品和自救工具3大类。日本政府对一些生产周期长、耐储存、种类特殊的物资进行重点储备，而对于社会大规模生产、储存时间短、易腐烂变质的物资储备，采用登记、定购、代储等方式适时征用。

美日应急物资存储布局与选址

目前美国每个州都有与SNS 配套的互动和物资分发受灾社区准备计划。CDC启动了城市准备计划，由美国联邦政府资助，旨在对全国主要大都市统计区加强防备，这一统计区覆盖美国总人口的57%以上。目前美国每个州至少建立了一个城市准备计划，涉及72个城市。其次，美国许多参与救灾的非政府组织都有自己的仓库存储救灾物资，并形成覆盖网络。为了便于向全国各地迅速发放紧急医疗物资，国家战略物资主要储备在美国各地多个战略储备库中，为确保其所储备的医疗物资得到及时更新，以免超出物资贮藏期限，国家战略储备管理机构对所有储备物资每年都进行季节性的质量检查和库存清点，同时还对库存环境、安全、保养等项目进行检查。

日本的物资储备力量比较分散，根据《灾害对策基本法》，各级政府和地方公共团体(消防学校、防灾航空大队、消防团、防灾会等)要预先设计好救灾物资的储备点，并建立储备和调配体制。要求的食品保质期为5 年，一般在第4 年更换，更换下来的物资用于防灾演习。

中国应急医疗物资战略储备现状

在举国抗击新冠肺炎疫情的早期，国内应急医疗物资一度出现短缺，尤其是口罩、防护服等医疗防护物资，给防控救治工作带来巨大挑战。与发达国家相比，我国应对突发公共卫生事件的物资储备工作起步比较晚，储备机制还未完全建立，虽然各级疾控机构已制订了有关应急疫情处置总体的应急预案，但是相关预案和制度并没有落地和协调，且各预案和制度更倾向于专业技术，对卫生应急物资保障没有明确表述。本次疫情防控中暴露出卫生应急物资储备数量和种类明显不足，其中个人安全防护用品储备种类几乎为空白，部分疾控机构甚至没有仓库储备卫生应急物资。此次新冠疫情初期暴露出在处理疫情时防护口罩及防护服缺乏有效的、完善的保障机制。如何才能建立有效的、完善的防护服储备保障机制呢？要回答这个问题首先解答好应急物资“谁来储备，储备什么，储备多少，怎么储备”的问题。

如何储备防护口罩和防护服

谁来储备？政府在做好应急自储的同时，可以鼓励更多企业参与应急储备工作，增加承储企业数量和承储物品所占比例。明确规定政府对承储企业的产品拥有调拨权，但政府未对其产品进行调拨时，企业有更新、及时补充等义务。政府付给企业一定费用，同时负责定期检查存储物品的质量、数量。除企业承储外，社会组织储备、家庭储备等储备方式也将成为未来应急物资储备的重要补充。在当前的突发事件应对中，社会组织储备、家庭储备的应急物资已经在应急管理过程中发挥了越来越重要的作用。合理利用社会力量，形成以政府力量为主，社会力量为辅的多元储备结构，将弥补现有储备能力不足的问题。

储备多少？在传染性疾病的控制过程中, 应急救援人员会参加疫情洗、消、防、控等工作，配合卫生防疫部门完成“病员转运、疫区消毒、疑似物品或人群洗消”等任务。防护口罩是防护某些呼吸道传染性微生物传播、保护身体健康的呼吸防护用品。防护服是为接触到具有潜在感染性的现场环境、患者的血液、体液、分泌物、排泄物等提供阻隔防护作用。按照一个应急救援总队组建一只不少于200人的疫情专业机动处置队伍。以此次新型冠状病毒事件为参考，考虑到疫情期间全国范围的供应紧张，口罩及防护服的安全储备量至少为10天，供一线应急队员使用。以此根据实际情况估算防护服的储备量。

储备什么？怎么储备？对应急防护服的储备有以下5点建议：

1.防护服储备系列要全面，根据不同等级的分区（隔离区、洗消区、警戒区），防护服要储备高中低挡不同防护等级的服装。同时配备全面罩或者符合国家GB19083-2010 标准的医用防护口罩，其具备过滤空气中直径≤5 μm 或近距离＜1 m 的颗粒物、飞沫、血液、体液、分泌物等功能防护口罩，具有良好的面部密合性。Tyvek® 600plus可防护液体喷溅，气溶胶及微小固体颗粒物。同时配备医用外科口罩可阻止病原微生物、体液、颗粒物等。科学调整储备的品类、规模、结构，提升储备效能。考虑到一旦发生突发性事件时，应急储备紧急物资可以及时送到众多的应急救援人员手中。

2.储备一次性使用防护服，根据防护服可使用的次数分类，防护服可分为一次性使用防护服和可重复使用防护服。建议储存一次性使用防护服，因为可重复使用防护服购买成本高，使用后洗消成本高，而且目前对洗消后是否洗消干净并没有明确检测方法。洗消不干净，会对人体造成伤害。

3.储备带胶条款防护服，目前对应急物资的要求是能适应多样性灾害。带胶条款防护服防护等级更高，因此建议尽量储备带胶条款防护服，这样可以应对多种突发情况。储备防护等级更高的防护服有以下优势：快速响应，在紧急突发情况下，有时风险是未知的，在不知道选择什么等级防护服的时候，可以直接使用，最大程度减少了应急救援人员的风险；经济性，只需采购一种防护服就可以应对多种突发情况，持有成本降到最低；省空间，只需存储一种防护服，存储空间和管理费用降低。

4.储存5年有效期防护服，为确保所储备的医疗物资得到及时更新，以免超出物资贮藏期限，美国对所有储备物资每年都进行季节性的质量检查和库存清点，同时还对库存环境、安全、保养等项目进行检查。针对防护服而言，保质期越长越有利于政企之间轮换轮储。所以建议优先选择5年有效期防护服。

5.完善的防护服使用培训机制，防护服是应对突发事件时保护我们身体的一种服装，它对我们的工作安全起着至关重要的作用。选择合适尺寸的防护服并且经过相关培训，知道防护服的使用方法才能使防护服起到有效的保护作用。做到关键时刻拿得出、调得快、用得上。

启示与借鉴

新型冠状病毒肺炎疫情爆发以来，我国的应急管理体系和能力受到极大考验。面对越来越复杂、不确定的非常规突发事件，从危机中学习并进行制度化建设是重要的应对之道。吸收和学习国外优秀的应急储备经验，加强我国医疗物资应急储备保障体系建设，是聚焦实战保障打赢的目标需要，是有效防范化解重大安全风险、应对处置各类灾害事故的救援需要。