【洞见】王曦、苑小斐：从德司达公司污染环境案看环境治理的主体顺序和手段顺序问题

作者：王曦，上海交通大学法学院环境资源法研究所所长、教授、博士生导师。

          苑小斐，上海交通大学法学院2018级环境法博士研究生。

原文发表于中国生物多样性保护与绿色发展基金会编：《环境公益诉讼案例选编》（2018年卷），法律出版社，2019年1月第1版，第195-206页。本次发表在原文基础上略有修改，内容以刊物发表版本为准。为方便编辑，相关注释已省略。

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本案属于环境污染责任纠纷中的水污染责任纠纷案件。在本案中德司达公司向泰东河、新通扬运河水域排放未经处理的工业废水造成环境污染，其行为本质是污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为。根据《环保法》第五十八条，合乎法律规定条件的社会组织可以针对此类行为提起公益诉讼。本案中江苏省环保联合会是符合法律规定条件的社会组织，有权提起诉讼。根据《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》），省级人民政府是其行政区域内生态环境损害赔偿权利人。本案发生在江苏省境内，江苏省人民政府有权作为生态环境损害赔偿权利人提起生态损害赔偿诉讼。法院根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中第十条的规定准许追加江苏省政府为共同原告。所以在本案中江苏省环保联合会和江苏省人民政府可以共同作为原告提起环境民事公益诉讼。

从一般法律的角度看，本案的聚焦点有三处。一是环境修复费用问题，具体包括每吨废硫酸的处置费用和受污染区域环境功能敏感程度的确定等问题；二是德司达公司针对环保设施建设的投资是否可以折抵相关环境修复费用的问题；三是德司达公司在承担了刑事责任中的罚金后是否还应该承担民事赔偿责任。另外还有罚金的合理性和罚金的分期付款问题。对这些问题，法官做了很好的裁判和论证，笔者不予置喙。

然而，如果从宪法、行政法和国家治理体系的完善性的角度看，本案关系到两个密切关联的重大问题，令人深思：

其一、社会组织是否应当成为制止污染、谋求救济（包括生态环境损害赔偿，环境修复等）的首要权利主体？这个问题可称之为“主体顺序”问题。

其二、环境公益诉讼是否应当成为制止污染、谋求救济（包括生态环境损害赔偿，环境修复等）的首要手段？这个问题可称之为“手段顺序”问题。

根据我国《宪法》第一百零五条第一款和第一百零七条，我国各级地方政府是我国的行政机关，负责管理地方公共事务。这种地方公共事务包括对环境公共利益的保护。这也是为什么在中央和地方都设立生态资源保护部门的原因。从这些宪法条款可见，在本案所涉这种企业违法现象面前，首要的监管者和权利主体应当是当地政府及其环保职能部门。不论是对违法企业进行行政执法，还是对其追索生态环境损害赔偿费用，首要的监管者和权利主张者，都应当是当地政府及其环保职能部门，而不是社会组织或者其他主体。

一个国家之所以需要行政机关，主要是因为社会公共事务是个人既无法也无力管理的，其中就包括防止污染和生态破坏这样的公共事务。我们无法设想任何一个个人或私人主体有能力“包打天下”，把一个乡镇、县、省或全国的环保事务全包揽下来。但这种公共事务不能没有人管。现实的解决办法是人民贡献税金，交由行政机关使用，委托行政机关通过监督和执法，代为管理这种公共事务，即代为提供公共服务和公共产品。这种做法（例如行政管制和收税）是必要的。这是成本最小，收效最大的制度安排，除此之外无其他捷径可走。宪法、行政法和完善国家治理体系所要解决的一个重要问题是国家治理效率最高且社会总成本最小的问题。这就是宪法之所以规定行政权、行政机构和行政管制的经济学理由。

因此，从宪法和国家治理的社会总成本最小化原则来看，在本案和为数众多的类似的环境民事公益诉讼案件中，由作为原告的社会组织打头阵，越过环保行政，直接面对企业进行“民事公益诉讼”的做法，值得商榷。地方政府及其环保职能部门在环境和生态保护和管理中的统一性、全面性、稳定性、一致性、公平性和经济性，以及其专业知识、能力和资源，都是社会组织所远不能与之比拟的。更重要的是，地方政府及其环保职能部门是法定的环境公益的管理者，保护生态环境不仅是其法定权力，更是其法定义务。因此，在环境和生态公共利益受损的情况下，从宪法和国家治理社会总成本最小化原则出发，正确的做法应当是先由行政机关对涉嫌违法的企业进行管理和执法。如果行政机关没有及时管理和执法，社会组织可敦促行政机关管理和执法。在敦促无效之后，社会组织可采取环境行政公益诉讼的手段，通过法院的审判权对行政机关进行进一步的敦促。行政机关的管理和执法在前，社会组织提起行政公益诉讼在后，这才是正确的主体顺序。

在通常情况下，对违法污染环境或破坏生态，损害社会环境公共利益的行为，基本的应对手段是行政管制和公益诉讼。在这两种手段中，行政管制是优先的，处于第一位；公益诉讼是靠后的，排在第二位。《环保法》第六条规定地方各级政府应当对本行政区域的环境质量负责。地方政府作为地方行政区域内环境质量的负责人，应当履行其环境保护职责，管制其行政区域内的企业主体的生产和经营活动，防止其造成环境污染和生态破坏，损害社会环境公共利益。只有在政府不依法管理的情况下，社会组织才能拿起行政公益诉讼这个武器，为社会公益而寻求司法救济。行政管理是纳税人委托政府从事的工作。只有在政府不依法作为或不作为的情况下，作为纳税人代表的公益性社会组织才不得不运用行政公益诉讼这个手段。

行政管制需要花费公共资源，公益诉讼需要花费诉讼当事方的资源和法院的司法资源。从社会总成本最小化的角度看，理想而高效的情况是行政管制有效，从而不引起诉讼成本的发生。本案中，在社会组织原告已经进入诉讼程序之后，江苏省人民政府申请作为原告加入诉讼，实则没有必要。这样做的结果，是在社会组织动用其民间资源和法院动用其司法资源之后，行政机关复以动用行政资源。本案中三类资源用在同一案件上，重复和浪费显而易见，更何况江苏省人民政府本应作为第一顺位主体对此案进行行政管制。

综上，从理论上看，本案从一开始就不属于应由法院立案受理的范围。应先由行政机关履行行政职责，督促企业承担相关责任。在政府作为不到位或不作为时再由相关主体（如人民检察院和社会组织）提起环境行政公益诉讼，敦促行政机关履行环保行政职责。社会组织所能够做的，应当是依法敦促（包括举报和提起环境行政公益诉讼）行政机关履行环保行政职责，或者依法敦促检察机关履行敦促行政机关履行环保职责的职责。这些不同的环节之间有先后顺序之分，一环扣一环。这样才能做到国家治理的高效。

以上所论主体顺序和手段顺序问题提醒我们：一、国家立法机关应当抓紧研究社会组织提起环境行政诉讼的问题，尽快从立法上完善环境行政公益诉讼制度。只有这样，才能把我国的环境公益诉讼制度理顺，把社会组织保护环境公益的积极性引导到正确的方向上，使其更好的发挥其应当发挥的社会作用。二、进一步完善现行关于环境公益诉讼的法律、法规和司法解释等法律文件，为社会组织提起的各类公益诉讼（包括本案这种追索生态环境损害赔偿的诉讼）规定“诉前敦促程序”——在提起公益诉讼前的有限期内敦促行政机关采取相关行动。诉前敦促程序不仅体现了对行政权的尊重，还有防止社会组织滥用其诉讼权的作用。解决了以上两个问题，我国环境公益诉讼实践中暴露的主体顺序和手段顺序错位的问题就迎刃而解了。