评估才过关 悲剧就上演--对两起煤矿事故查处的一些看法

长期违规生产，评估顺利过关 2003年10月19日，某市一小煤矿非法越界开采发生重大透水事故，造成7人死亡；事故发生前的10月16日，该煤矿通过了某煤矿安全监察机构的安全评估，评估结论为B。无独有偶，12月11日，该市又一小煤矿非法越界进入已关闭的毗邻矿井采煤发生重大火灾事故，造成9人死亡、2人受伤；事故发生前的11月25日，这家小煤矿也通过了某煤矿安全监察机构的安全评估，评估结论也是B。这两起煤矿重大事故发生后，某煤矿安全监察机构的办事处分别派出9人，并组织某市有关部门的数人组成事故调查组，对事故进行调查，提交了事故调查报告。 煤矿透水事故调查报告称：“某县安监局9月26日检查发现该矿正在（后来发生事故的煤层非法超层越界）掘进，但没有做出责令停止作业的处理决定”，事故的间接原因“煤矿企业业主法制意识淡薄，置国家法律政令于不顾，利令智昏，长期组织违规生产、非法越界开采。矿井防治水工作不落实。忽视井下探放水，对透水预兆未引起重视。矿井技术管理薄弱。职工的安全教育培训工作流于形式，未按规定对矿井职工进行培训，职工安全素质低。某县煤炭管理部门，对煤矿安全检查不到位，安全监管不力。” 煤矿火灾事故调查报告称：事故间接原因主要有“煤矿业主受利益驱使，长期对资源进行非法开采。监管上的漏洞致使非法开采行为长期得不到制止。该矿在盗采资源过程中，未采取基本的安全保障措施，安全投入严重不足，安全管理十分混乱。该矿自然发火频繁。未建立安全生产管理机构，没有设置负责安全、生产、调度等管理工作的部门，井下工作仅由几名负责人直接安排，随意性大，安全管理极为混乱。煤矿主要负责人缺乏专业技术知识，技术管理混乱。职工安全教育、培训工作弄虚作假，特种作业人员无证上岗，职工安全素质低，安全意识差。地方人民政府及其负责煤矿安全管理的部门没有认真履行安全管理职责。” 事故原因列出，评估责任却无 两份事故调查报告都提出了对事故矿的业主、矿长追究刑事责任，对地方政府有关领导和部门负责人追究行政责任，进行严肃处理的意见。发生事故的两家小煤矿都没有自己的技术人员，两家小煤矿的技术负责人是煤矿业主外聘的某煤矿安全监察机构所属培训机构和某国有大煤矿的工作人员。事故调查报告对两家煤矿的技术负责人提出的处理意见都是解聘并数千元经济处罚。透水事故调查报告没有提及煤矿通过某煤矿安全监察机构的安全评估，其评估等级为B的安全评估事实和评估结论；火灾事故调查报告也没有提及煤矿通过某煤矿安全监察机构的安全评估，其评估等级为B的安全评估事实和评估结论。 拿到事故调查报告后，某煤矿安全监察机构的办事处按照两份事故调查报告的意见，很快作出了处理决定，要求地方人民政府迅速落实对有关领导和部门负责的责任追究，事故处理结案了。 这两起煤矿重大事故的处理在当地引起了很大争议：一是某煤矿安全监察机构的办事处派出9人参加事故调查组，而其他有关部门在事故调查组却只有数人，其目的何在？二是对煤矿安全拥有全部监察职权的煤矿安全监察机构及其办事处无人对煤矿事故负责，在煤矿安全方面无职无权的地方人民政府安全生产监督管理部门却因煤矿事故被追究行政责任。三是地方人民政府应当如何管理才能搞好煤矿安全生产工作？四是煤矿技术负责人对煤矿安全生产负什么责任，事故处理时应当如何处理技术负责人？ 专业评估过关，焉能责令停产 《煤矿安全监察条例》（以下简称《条例》）规定“国家对煤矿安全实行监察制度。国务院决定设立的煤矿安全监察机构按照国务院规定的职责，依照本条例的规定对煤矿实施安全监察”。《条例》对煤矿安全监察机构的职责和煤矿安全监察的内容，以及对煤矿的罚则，作出了详细的规定。《条例》的规定明白无误地表明，煤矿安全监察机构拥有对煤矿安全的全部监察职权。 县级以上地方各级人民政府按照《安全生产法》的规定“加强对安全生产工作的领导，支持督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责”，在煤矿安全生产方面的职责主要是《条例》规定的“支持和协助煤矿安全监察机构依法对煤矿实施安全监察”。县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门按照《安全生产法》的规定“对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”。据此，在煤矿安全生产方面，地方各级人民政府安监部门的职责主要是“支持和协助煤矿安全监察机构对煤矿实施安全监察”，并对煤矿安全监察机构的煤矿安全监察工作实施安全生产综合监督管理的监督、协调，没有任何对煤矿安全实施监察的职责和权力。 按照中央政府的安排部署，本文中的市、区（县）两级政府组织开展了煤矿安全生产专项整治，以解决煤矿安全生产工作中的诸多深层次问题，加强煤矿安全工作。两级政府的有关部门履行职责，责令未通过煤矿安全生产专项整治验收的煤矿停产整顿，对煤矿安全监察机构的工作提供了大力支持和协助。本文提到的两家发生重大事故的煤矿，都没有通过两级政府组织的煤矿安全整治验收，应当停产整顿。但两家煤矿都通过了煤矿安全监察机构的安全评估，是基本安全的矿井。在专业的煤矿安全监察机构已经得出矿井安全评估等级为B的情况下，地方政府有关部门要求煤矿停产整顿的指令显得苍白无力。在一定程度上造成了两家煤矿不顾地方政府有关部门的指令，擅自组织生产，最终导致事故的发生。 机构层级交叉，部门职责模糊 而两起煤矿事故处理中，由煤矿安全监察机构组织的事故调查组以当地安全生产监督管理部门没有认真履行对煤矿安全生产的监督管理职责为由，对安全生产监督管理部门的负责人给予了行政警告或记过的处分。出现了既是支持、协助者同时又是监督、协调者的地方人民政府安全生产监督管理部门被受支持、协助和监督、协调的煤矿安全监察机构追究行政责任的奇怪现象。 拥有对煤矿安全监察的全部职责和权力的煤矿安全监察机构没有任何人因煤矿重大事故受到责任追究，应当理解为煤矿安全监察机构认真履行了对煤矿安全生产的监察职责。但是，两起煤矿重大事故发生了，而且都是在煤矿安全监察机构通过对其安全评估后不久发生的事故。从事故调查报告对事故原因的分析可以看出，两家煤矿在煤矿安全监察机构的安全评估中无论如何也不能得到评估等级为“B”的结论。对这两家煤矿进行安全评估的煤矿安全监察人员是否应当对其失职承担责任呢？在事故处理中，我们却没有见到对煤矿安全监察机构是否有责任的只言片语，也没有追究煤矿安全监察机构任何人的责任。没有任何煤矿安全监察职责和权力的地方人民政府安全生产监督管理部门却因“没有认真履行对煤矿安全生产的监督管理职责”而受到责任追究。于是，另一个奇怪现象出现了。 如此只对没有煤矿安全监察职权的“没有认真履行对煤矿安全生产的监督管理职责”的安监部门负责人进行责任追究，却不追究煤矿安全监察机构在煤矿安全评估中失职的人员和应对煤矿实施安全监察职责的人员的责任，是不公正的责任追究。而且，按照我国的行政管理体制，在煤矿事故处理中，即使煤矿安全监察机构是国家垂直管理而安全生产监督管理部门实行分级管理，被监督、协调的部门对监督、协调的部门进行处理也是不妥的。地方政府及其有关部门按照《条例》的要求加强煤矿安全管理，支持、协助煤矿安全监察机构的工作，却因煤矿事故受到责任追究；有职有权的煤矿安全监察机构疏于对小煤矿的安全监察却无任何责任，把地方政府特别是其安监部门推上了两难境地。面对煤矿事故处理中的这一两难处境，个别地方政府做出了采取种种措施关闭所有小煤矿的极端作法。人们不禁要问，承担着对煤矿安全监察机构在本行政区域内的煤矿安全监察工作进行监督、协调的实施安全生产综合监督管理职能的地方人民政府安监部门，因煤矿安全生产被煤矿安全监察机构处理，谁来监督煤矿安全监察机构的工作？ 技术资料造假，评估以虚断实 在煤矿安全生产责任制体系中，煤矿技术负责人负责具体领导煤矿的安全技术工作，对煤矿的安全生产负技术领导责任。包括组织制定煤矿安全技术规程并贯彻执行；煤矿掘进时的安全设计审查和开采前的验收；协助矿长组织安全检查，对检查中发现的重大隐患，负责制定整改计划，组织有关部门实施；对从业人员进行经常性的安全技术教育；在煤矿技术图纸上正确反映煤矿生产作业情况等。 国家煤矿安全监察局确定煤矿安全评估内容包括安全生产责任制、规章制度、安全投入、安全管理机构和人员配备、有关人员安全资质、工人安全教育培训、仪器设备安全标志等煤矿安全生产保障和矿井“一通三防”、防治水、采煤安全、掘进安全、机电安全、运输安全等煤矿生产系统两个方面。对照国家煤矿安全评估内容和煤矿技术负责人的安全技术职责，可以说任何煤矿要想通过煤矿安全监察机构的安全程度评估，煤矿技术负责人至关重要。煤矿技术负责人组织编（绘）制的“一通三防”、防治水等煤矿生产系统的技术图纸资料，是煤矿安全监察机构评估时的基础资料，这些基础资料如果没有通过评审，煤矿安全监察机构不会对煤矿进行实地安全评估。 显然，本文中的两家煤矿技术负责人都在技术图纸资料中隐瞒了煤矿非法超层越界开采事实，编造了虚假的煤矿生产系统安全技术资料、煤矿安全保障方面的规章制度和从业人员安全培训资料，欺骗煤矿安全监察机构，使煤矿顺利地通过了安全程度评估，拿到了对抗当地政府组织的煤矿安全生产专项整治、非法组织生产经营活动的通行证，以致酿成了两起重大事故的惨剧。两家煤矿的技术负责人都对事故发生负有重要的技术责任，在事故处理中却只进行了解聘并几千元罚款的处理，处理的情况也没有告之两位技术人员所在的单位，这与其造假获得的收益之间存在巨大的差距，让人十分费解。对煤矿技术负责人如此轻描淡写的处理，实质上是对煤矿安全生产责任制的否定，将间接地鼓励更多的人参与煤矿安全技术造假，欺瞒煤矿安全监察机构和当地有关部门，酿成更多的煤矿事故。