湖南省衡阳市珠晖区衡州大厦“11.3”特大火灾坍塌事故分析
2003年11月3日，湖南省衡阳市珠晖区衡州大厦发生特大火灾坍塌事故，造成正在进行灭火的20名消防武警官兵死亡，15人受伤。
一．事故经过
11月3日早晨5时许，湖南省衡阳市珠晖区衡州大厦（整体8层局部9层商住楼）一楼仓库引起火。5时42分向119报警，衡阳消防支队出动7个消防中队，16台消防车投入灭火，并及时转移了楼内94户的412名居民及周边群众。8时30分，在灭火过程中火灾楼房的半边突然坍塌，将正在灭火的30名消防官兵和4名记者、1名保安掩埋在废墟中。经现场抢险，当时救出牺牲消防武警官兵2名，伤员14名，另有19名消防武警官兵被压埋下落不明。后经全力清理抢救至11月6日上午10时，这些消防武警官兵有1名获救，18名牺牲。
二．调查发现的主要问题
1．企业有大量违法违规行为。衡州大厦是衡阳永兴建设开发公司（私有企业，董事长是原湖南省人大代表李文革，现已罢免）在1997年开始动工兴建，1998年完工的商住楼。永兴公司在这个工程的计划立项、规划审批、工程设计、建筑施工等各个环节都有违法违规行为。
该建筑项目最早的开发计划立项是另一家建筑开发公司在1994年办理的，批准建筑面积5800平米、总投资300万元以内。后来，此项目经过衡阳市计委过户给现在永兴集团公司的前身永丰开发公司。永兴建设开发公司成立后，于1997年4月开始进行开发建设，没有办理更名手续就使市计委将其列入“1997年度建设投资计划”，并于其后为其专门下达了《衡阳永兴建设开发有限公司房地产开发项目1997年度建设投资调整计划》，建筑面积和总投资和计划立项数字相同。
为了达到少报多建，规避管理和逃避规费的目的，该公司找私人进行了工程设计。某建筑设计单位的助理工程师朱峰按照该公司要求组织一些人员设计了2套图纸：一套按照计划批准的5800平米设计，用于报批；一套按照建筑面积8300平米设计，用于实际施工。设计完成后，由朱峰找衡阳光大设计公司，以1万元的代价为该设计项目履行了相关手续，取得了合法设计身份。
此后，该公司在没有向主管部门报建，也没有向建筑质量监理报监的情况下自行开工建设，并在设计8层的楼房上局部加建了第9层，使得建筑面积达到9300平米。1998年工程完工后，由于没有办理《建筑工程施工许可证》，没有接受建筑质量监理，所以没有进行竣工验收。由于工程质量情况不明，该建筑物安全没有可靠保证。
由于该工程项目没有《建筑工程规划许可证》《建筑工程施工许可证》，没有进行竣工验收，在办理房屋产权登记有困难，该公司采取了伪造市计委立项批复函件等多种文件、出具《具结书》、现房办理“商品房预售”等各种违法违规和不正当手段给楼房一层商场和部分住宅办理了产权登记，进行了出租和出售。
在该楼房实际使用后，永兴集团公司下属永兴物业管理有限公司对其自有经营的一层商场，没有就改变房屋使用用途向消防等相关主管部门提出报告，也没有得到批准擅自改做出租储存物资仓库。据调查，楼房一层外部以防盗卷帘门完全封闭，内部没有值班人员，没有实体墙隔离，没有消防设施和设备，存放了大量可燃物，形成了严重的火险隐患，致使初起火焰不能及时发现，并蔓延扩大成灾。
而且建筑物四周消防通道不畅通，没有消防栓，给扑救灭火工作带来很大困难，延长了火灾燃烧时间，使得建筑结构发生破坏，导致楼房坍塌。
此外，种种迹象表明该公司在当地有一个强大的“关系网”，在办理工程项目的各种批件、证件时使用了很多手段。
2．地方政府安全管理职责划分不清。衡州大厦坐落于衡阳市珠晖区，由永兴集团下属永兴物业公司管理，按照一般属地管理原则，应该由珠晖区负责安全管理。但是，衡阳市防火委员会下文将永兴集团公司作为市重点防火单位，可又没有说明是否包括其下属企业。致使珠晖区认为该大厦已随永兴集团公司收归衡阳市管理。由于管理职责划分不明确，造成衡州大厦的安全管理脱节，没有签订相应的安全生产和治安防火责任状，安全生产和治安防火责任制不落实。
3．计划部门审批立项草率。衡阳市计委为了改善投资环境，简化审批手续，按有关规定取消了投资300万元以下开发项目的预审，只进行批复立项。但是，衡阳市计委的立项手续极为草率。经办人个人接到开发商的立项申请和资料后，即不要主管科室集体研究，也不经计委领导批准，就可发出以市计委名义的立项批复公函，甚至不留底存档。由于项目立项是工程建设开发程序的龙头，是以后各项管理程序的前置条件，这样草率无疑留下了很大漏洞，调查中就发现了李文革等人伪造计委立项批复公文的情况。并且其下达年度建设投资计划的工作也很粗率。
4．规划部门违法违规。衡阳市规划局负责建设开发项目规划管理，批准发放《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》。据目前掌握情况，市规划局给衡州大厦项目后发了《建设工程规划许可证》（副本），在发证过程中没有按照正常办公程序进行，而且发放证件上的建筑面积（8300平米）、设计单位（衡阳市勘探设计院）与经规划局“红线会审会”批准的建筑面积（5300平米）、设计单位（光大设计公司）不符，存在严重问题。同时，市规划局对该工程未经规划擅自动工的违法行为没有履行执法监督职责。
5．房产部门违法违规。衡阳市房产局负责办理房屋产权登记，发放《房屋产权证》。由于该工程项目没有《建筑工程规划许可证》《建筑工程施工许可证》，没有进行竣工验收，所以无法正常办理房屋产权登记。但是，市房管局违规让其出具《具结书》，在各种证件不全的情况下，办理了衡州大厦一层商场和部分住宅的产权登记，发放了产权证。而且，由于没有认真审验报批资料，未能发现该公司伪造的市计委立项批复函件等多种文件。同时，还给已经完工的现房办理“商品房预售”手续，为其绕开正常“产权登记”环节，进行房屋出租、出售提供了渠道。
6．建工管理部门违规。衡阳市建工局负责建筑工程施工管理，发放《建筑工程施工许可证》，并领导建筑质量监理站工作。市建工局对衡州大厦工程未履行报建手续私自开工，没有按照有关规定给予停工处罚，对于其没有申报建筑质量监督没有进行处罚，也没有进行工程质量跟踪监督。而且，在其工程建成后补办《建筑工程施工许可证》等手续时，没有认真审验文件资料，未能发现缺少《建设工程规划许可证》（副本）等文件和企业伪造的文件。
7．公安防火安全部门工作存在严重缺陷。除了前已提到的管理职责划分不清之外，公安防火部门对于衡州大厦的基本情况和存在的严重火险隐患不清楚、不掌握，没有采取治理措施，对企业防火人员的培训也很差。据了解，多年来衡阳市和珠晖区的公安防火部门没有到衡州大厦检查过，只有当地派出所曾经去过一次问了问治安情况。
一．事故经过
11月3日早晨5时许，湖南省衡阳市珠晖区衡州大厦（整体8层局部9层商住楼）一楼仓库引起火。5时42分向119报警，衡阳消防支队出动7个消防中队，16台消防车投入灭火，并及时转移了楼内94户的412名居民及周边群众。8时30分，在灭火过程中火灾楼房的半边突然坍塌，将正在灭火的30名消防官兵和4名记者、1名保安掩埋在废墟中。经现场抢险，当时救出牺牲消防武警官兵2名，伤员14名，另有19名消防武警官兵被压埋下落不明。后经全力清理抢救至11月6日上午10时，这些消防武警官兵有1名获救，18名牺牲。
二．调查发现的主要问题
1．企业有大量违法违规行为。衡州大厦是衡阳永兴建设开发公司（私有企业，董事长是原湖南省人大代表李文革，现已罢免）在1997年开始动工兴建，1998年完工的商住楼。永兴公司在这个工程的计划立项、规划审批、工程设计、建筑施工等各个环节都有违法违规行为。
该建筑项目最早的开发计划立项是另一家建筑开发公司在1994年办理的，批准建筑面积5800平米、总投资300万元以内。后来，此项目经过衡阳市计委过户给现在永兴集团公司的前身永丰开发公司。永兴建设开发公司成立后，于1997年4月开始进行开发建设，没有办理更名手续就使市计委将其列入“1997年度建设投资计划”，并于其后为其专门下达了《衡阳永兴建设开发有限公司房地产开发项目1997年度建设投资调整计划》，建筑面积和总投资和计划立项数字相同。
为了达到少报多建，规避管理和逃避规费的目的，该公司找私人进行了工程设计。某建筑设计单位的助理工程师朱峰按照该公司要求组织一些人员设计了2套图纸：一套按照计划批准的5800平米设计，用于报批；一套按照建筑面积8300平米设计，用于实际施工。设计完成后，由朱峰找衡阳光大设计公司，以1万元的代价为该设计项目履行了相关手续，取得了合法设计身份。
此后，该公司在没有向主管部门报建，也没有向建筑质量监理报监的情况下自行开工建设，并在设计8层的楼房上局部加建了第9层，使得建筑面积达到9300平米。1998年工程完工后，由于没有办理《建筑工程施工许可证》，没有接受建筑质量监理，所以没有进行竣工验收。由于工程质量情况不明，该建筑物安全没有可靠保证。
由于该工程项目没有《建筑工程规划许可证》《建筑工程施工许可证》，没有进行竣工验收，在办理房屋产权登记有困难，该公司采取了伪造市计委立项批复函件等多种文件、出具《具结书》、现房办理“商品房预售”等各种违法违规和不正当手段给楼房一层商场和部分住宅办理了产权登记，进行了出租和出售。
在该楼房实际使用后，永兴集团公司下属永兴物业管理有限公司对其自有经营的一层商场，没有就改变房屋使用用途向消防等相关主管部门提出报告，也没有得到批准擅自改做出租储存物资仓库。据调查，楼房一层外部以防盗卷帘门完全封闭，内部没有值班人员，没有实体墙隔离，没有消防设施和设备，存放了大量可燃物，形成了严重的火险隐患，致使初起火焰不能及时发现，并蔓延扩大成灾。
而且建筑物四周消防通道不畅通，没有消防栓，给扑救灭火工作带来很大困难，延长了火灾燃烧时间，使得建筑结构发生破坏，导致楼房坍塌。
此外，种种迹象表明该公司在当地有一个强大的“关系网”，在办理工程项目的各种批件、证件时使用了很多手段。
2．地方政府安全管理职责划分不清。衡州大厦坐落于衡阳市珠晖区，由永兴集团下属永兴物业公司管理，按照一般属地管理原则，应该由珠晖区负责安全管理。但是，衡阳市防火委员会下文将永兴集团公司作为市重点防火单位，可又没有说明是否包括其下属企业。致使珠晖区认为该大厦已随永兴集团公司收归衡阳市管理。由于管理职责划分不明确，造成衡州大厦的安全管理脱节，没有签订相应的安全生产和治安防火责任状，安全生产和治安防火责任制不落实。
3．计划部门审批立项草率。衡阳市计委为了改善投资环境，简化审批手续，按有关规定取消了投资300万元以下开发项目的预审，只进行批复立项。但是，衡阳市计委的立项手续极为草率。经办人个人接到开发商的立项申请和资料后，即不要主管科室集体研究，也不经计委领导批准，就可发出以市计委名义的立项批复公函，甚至不留底存档。由于项目立项是工程建设开发程序的龙头，是以后各项管理程序的前置条件，这样草率无疑留下了很大漏洞，调查中就发现了李文革等人伪造计委立项批复公文的情况。并且其下达年度建设投资计划的工作也很粗率。
4．规划部门违法违规。衡阳市规划局负责建设开发项目规划管理，批准发放《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》。据目前掌握情况，市规划局给衡州大厦项目后发了《建设工程规划许可证》（副本），在发证过程中没有按照正常办公程序进行，而且发放证件上的建筑面积（8300平米）、设计单位（衡阳市勘探设计院）与经规划局“红线会审会”批准的建筑面积（5300平米）、设计单位（光大设计公司）不符，存在严重问题。同时，市规划局对该工程未经规划擅自动工的违法行为没有履行执法监督职责。
5．房产部门违法违规。衡阳市房产局负责办理房屋产权登记，发放《房屋产权证》。由于该工程项目没有《建筑工程规划许可证》《建筑工程施工许可证》，没有进行竣工验收，所以无法正常办理房屋产权登记。但是，市房管局违规让其出具《具结书》，在各种证件不全的情况下，办理了衡州大厦一层商场和部分住宅的产权登记，发放了产权证。而且，由于没有认真审验报批资料，未能发现该公司伪造的市计委立项批复函件等多种文件。同时，还给已经完工的现房办理“商品房预售”手续，为其绕开正常“产权登记”环节，进行房屋出租、出售提供了渠道。
6．建工管理部门违规。衡阳市建工局负责建筑工程施工管理，发放《建筑工程施工许可证》，并领导建筑质量监理站工作。市建工局对衡州大厦工程未履行报建手续私自开工，没有按照有关规定给予停工处罚，对于其没有申报建筑质量监督没有进行处罚，也没有进行工程质量跟踪监督。而且，在其工程建成后补办《建筑工程施工许可证》等手续时，没有认真审验文件资料，未能发现缺少《建设工程规划许可证》（副本）等文件和企业伪造的文件。
7．公安防火安全部门工作存在严重缺陷。除了前已提到的管理职责划分不清之外，公安防火部门对于衡州大厦的基本情况和存在的严重火险隐患不清楚、不掌握，没有采取治理措施，对企业防火人员的培训也很差。据了解，多年来衡阳市和珠晖区的公安防火部门没有到衡州大厦检查过，只有当地派出所曾经去过一次问了问治安情况。