法律实施存在的主要问题

来源：中国人大网

报告其余三个部分的内容（全文）

全国人民代表大会常务委员会：

　　安全生产事关人民群众生命财产安全，事关经济社会发展全局。安全生产法是安全生产领域的基础性、综合性法律。为了推动安全生产法有效实施，推进安全生产治理体系和治理能力现代化，保障经济社会高质量发展和人民群众高品质生活，根据2023年度监督工作计划，全国人大常委会组成安全生产法执法检查组，对安全生产法实施情况进行检查，现将有关情况报告如下：

　　一、执法检查组织实施的基本情况

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视安全生产工作，就推进安全生产领域改革发展作出一系列重大决策部署，推动全国安全生产形势稳定向好，习近平总书记就加强安全生产工作作出一系列重要指示批示，深刻阐明了做好安全生产工作的重大理念、原则和方法、路径，为做好新时代安全生产工作提供了根本遵循和科学指引。党的二十大报告明确提出：推进安全生产风险专项整治，加强重点行业、重点领域安全监管。执法检查是全国人大常委会行使监督权的重要形式，开展安全生产法执法检查是贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神和党中央决策部署的重要举措，是充分发挥人大职能作用，促进用法治思维和法治方式解决安全生产问题的具体措施。

　　全国人大常委会高度重视这次执法检查，赵乐际委员长审定批准检查工作方案，王东明、彭清华副委员长和我担任检查组组长，社会建设委员会主任委员杨振武任副组长。7月24日，检查组召开第一次全体会议，深入学习习近平总书记关于安全生产工作重要指示批示，听取应急管理部、工业和信息化部、公安部、住房城乡建设部、交通运输部、文化和旅游部、市场监管总局等7家单位汇报，自然资源部、生态环境部、水利部、农业农村部、国家能源局、国家矿山安监局、国家消防救援局等7家单位进行了书面汇报。随后至9月，检查组分3个小组，赴山西、内蒙古、吉林、福建、河南、甘肃等6省（区）开展实地检查。委托北京、黑龙江、上海、江苏、江西、湖南、四川、宁夏等8省（区、市）人大常委会对本行政区域内安全生产法贯彻实施情况进行检查。本次执法检查紧扣法律规定，聚焦重点领域，坚持问题导向，注重监督实效，达到预期目标。

　　一是聚焦重点行业重点领域，确定执法检查重点。紧扣法律规定，将生产经营单位主体责任、政府部门监督管理责任、应急救援能力建设、违法行为查处及事故调查处理、推进社会共治等法律规定的执行情况作为本次执法检查的重点，聚焦矿山、危险化学品、交通运输等重点行业以及与群众日常生活密切相关的燃气等重点领域的安全生产问题。

　　二是践行全过程人民民主，充分发挥人大代表作用。检查组深入开发区、工业园区，深入企业、工地，了解基层情况，听取群众声音，共实地检查生产经营单位65家，随机抽查地方夜市一条街，30家餐饮店、加油站、加气站等。邀请具有相关专业背景的全国人大代表参加执法检查；鼓励地方人大依托人大代表联络站（点）、基层立法联系点广泛收集民情民意。湖南各级人大共邀请37852名五级人大代表参加四级人大组织的执法检查，动员14.5万名五级人大代表收集民情民意、问题线索。宁夏充分依托21家基层立法联系点，2344个代表联络站（点），收集意见建议789条，充分发挥各级人大代表安全生产法律宣传员、监督员、联络员作用。

　　三是上下联动，形成监督工作“一盘棋”。执法检查组实地检查6个省（区），委托8个省（区、市）同步开展检查；全国人大社会建设委员会到3个省（市）开展前期调研；召开7个省（区、市）人大社会建设委员会参加的执法检查调研座谈会，了解法律实施情况；带动8个省（区）人大常委会自行开展安全生产法监督工作，实际执法检查效果覆盖31个省（区、市）。多个受委托检查省（区、市）实现本行政区检查全覆盖，有的检查范围达到所有乡镇、街道。实地检查省（区）和受委托检查省（区、市）共发现问题隐患19000多个，并形成问题清单，交当地政府或监管部门督促整改。

　　四是创新方式方法，提供专业保障。一是采取明查与暗访相结合，数据分析和案例分析相结合，开会座谈和个别访谈相结合，了解真实情况，增强监督实效。二是委托中央党校（国家行政学院）应急管理培训中心、中国矿业大学文法学院2个专家团队，从法律实施效果整体评价、安全生产法规定的有关制度落实和完善安全生产法制体系等不同角度开展第三方评估，形成评估报告。三是委托应急管理部信息研究院、应急管理报社，分别面向执法人员、从业人员、社会公众开展问卷调查，共收回28081份有效样本，形成调查问卷分析报告，为客观评价法律实施效果，全面了解法律实施情况提供有力支持。

　　二、安全生产法实施取得积极成效

　　从执法检查情况看，国务院安全生产委员会制定部署安全生产“十五条措施”；地方各级政府以贯彻落实新修改的安全生产法为抓手，严格落实党政领导干部安全生产责任制，常态化抓好安全生产工作，安全生产法总体得到有效实施，法律规定的主要安全生产制度逐步建立、完善，相关主体的安全生产责任更加强化，全社会安全生产意识日益增强，防止和减少生产安全事故的目标基本实现。

　　一是安全生产形势总体稳定向好。近五年（2018—2022年）全国生产安全事故总量和死亡人数比之前五年分别下降80.8%、51.4%，年均重特大事故起数从37.6起减少到16.2起，下降56.9%。其中2022年生产安全事故总量和死亡人数同比分别下降24.1%、20.3%。国务院安全生产委员会统一部署开展“安全生产专项整治三年行动（2020—2022）”、“重大事故隐患专项排查整治2023行动”等专项整治，防范化解一批群众关切的重点行业、重点领域、重点地区突出风险隐患问题。矿山领域深化矿山治本攻坚、重点流域区域尾矿库治理、“锰三角”专项整治，累计整治问题隐患90余万条，全国淘汰退出煤矿900余处、非煤矿山8604座，闭库销号尾矿库1066座；危化领域完成1143家危险化学品生产企业搬迁改造，推动进园入园、产业集聚集约，降低安全风险；城镇燃气领域实施城市燃气管道老化更新改造，2022年开工项目2.11万个，完成投资1378亿元；道路运输领域2022年改造农村危桥10589座，完成农村公路安全生命防护工程13.5万公里；道路交通事故预防“减量控大”工作持续开展，2022年完成6642处农村隐患路口路段治理、108条恶劣天气高影响路段优化提升。深化“大吨小标”车辆治理，推动回收整改5037辆隐患车辆。查处货车违法超限行为683.6万起，高速公路平均超限超载率下降至0.01%。问卷调查显示，有72.76%的生产经营单位从业人员、60.05%的执法人员、59.36%的社会公众认为法律修改实施后其所在地区（单位）的生产安全事故总量明显减少，人民群众安全感明显提升。

　　二是安全生产法配套规范体系更加健全。以新修改的安全生产法为依据，有关方面持续推进安全生产法配套规范体系建设。如最高人民法院、最高人民检察院发布《关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释（二）》；应急管理部统筹开展安全生产法配套部门规章制定修改工作，截至11月底，各行业领域发布48个重大事故隐患判定标准。各地因地制宜开展地方法规、规章、政策标准制定修改工作，内蒙古、黑龙江、江苏、四川等20个省（区、市）及时修改地方安全生产条例。上海制定修改危险化学品、消防、建筑施工、燃气、轨道交通、特种设备等领域11部政府规章、64部规范性文件，出台140余项制度措施；河南修改《安全生产风险管控与隐患治理办法》，吉林制定《关于进一步加强安全生产风险分级管控和隐患排查治理体系建设工作的指导意见》《安全生产双重预防机制建设地方标准》，完善风险分级管控与隐患排查治理等制度措施；江西出台《生产经营单位落实一线从业人员安全生产责任的指导意见》，加强劳务派遣和灵活用工人员安全管理。

　　三是安全生产监管水平显著提高。各地区各部门认真贯彻实施安全生产法，严格规范监管执法，加强监管执法能力建设，不断提高依法治安水平。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化应急管理综合行政执法改革的意见》后，31个省（区、市）和新疆生产建设兵团印发配套改革实施意见，认真落实有关改革要求。北京及时调整裁量基准、行政检查单、行政违法行为分类目录等，公示行政执法有关信息；山西对重点行业领域生产经营单位根据发生事故风险程度进行分类、根据经济属性和生产规模等进行分级，实行差异化管理；甘肃推进安全生产分级分类执法机制，合理划分执法管辖权限；福建构建立法、执法、评估“三位一体”跨部门执法模式，建立“直接监管部门挂钩+综合监管部门联系+行业领域专家参与”机制。持续加强监管力量建设，27个省级应急管理部门完成执法机构设置。推动建立应急管理综合行政执法技术检查员和社会监督员制度，截至2023年10月底，各级应急管理部门共聘用专（兼）职技术检查员和社会监督员4942人，有效应对执法人员“人少质弱”问题。以信息化助推监管执法精准化，推行执法全过程“上线入网”，持续推动强化执法装备配备，应急管理系统32个省级单位全部使用“互联网+执法”系统。大力推进行政执法和刑事司法衔接，强化警示震慑作用。2022年1月至2023年5月，各级法院共审结一审危害生产安全刑事案件4372件，生效裁判人数6903人；各级检察机关办理安全生产行政公益诉讼29844件，提起相关民事公益诉讼45件。最高人民检察院制发安全生产溯源治理“八号检察建议”，有力促进相关职能部门加强执法监管。

　　四是安全生产保障能力明显提升。大力推进科技兴安，提升本质安全水平。各级政府每年将安全生产经费纳入财政预算，加强安全生产基础设施和监管能力建设。有关部门督促企业严格安全生产费用提取管理使用，加强技术设施设备改造。组织实施“十四五”工业行业规划和中长期规划，引导企业采用先进适用技术和装备，改进现有工艺，提升数字化水平，围绕“四减”原则（减少危险作业场所操作人员、减少危险作业手工操作点、减轻操作人员劳动强度、减少人员在危险作业场所的操作时间）有效降低事故人员伤害风险。加强安全应急产业顶层设计，大力推动安全应急产业集聚发展，编制形成《安全应急装备重点领域发展行动计划(2023—2025年)》。推进高危行业领域远程监测监控、动态预警，矿山领域全面推行“远程监察+现场监察”；化工园区、烟花爆竹等领域安全风险监测预警系统建设不断加强；普及应用北斗系统，全国交通运输领域700余万“两客一危一重”车辆纳入动态监控，“六区一线”重点水域航行船舶基本实现监管全覆盖。应急管理部依托国有企业和有关单位在全国建设113支2.5万余人的国家安全生产应急救援队伍，实现省级地方全覆盖，事故应急救援专业化、现代化水平不断提高。

　　四、进一步推动安全生产法实施的意见和建议

　　党的二十大报告对统筹发展和安全作出战略部署，提出要“以新安全格局保障新发展格局”。做好安全生产工作，要深刻理解发展和安全的辩证关系，科学把握“统筹”的要义，坚持人民至上、生命至上，坚持预防为主、源头预防，坚持系统观念、综合治理，坚持深化改革、强化法治，聚力依法治安、管理强安、改革促安、科技兴安，全面贯彻实施安全生产法，推进安全生产治理体系和治理能力现代化。

　　（一）系统构建全覆盖责任体系，压实各方安全生产责任

　　紧紧抓住责任制这一安全生产工作的核心，着力构建全员、全方位、全过程的安全生产责任体系，坚持党政同责、属地管理、综合监管、行业监管、企业主体同频共振，强化安全生产分级分类管理。一是严格落实各级党政领导干部安全生产责任，切实履行好“促一方发展，保一方平安”的政治责任，着力解决涉及安全生产的重大问题。充分发挥安全生产委员会职能作用，加强统筹协调、监督检查、考核指挥，层层压实安全生产党政责任。明确属地监管责任，防止层层压实责任变成层层下卸责任，以属地管理之名把责任推给基层。在安全生产执法权下放过程中，实事求是开展评估，对于基层接不住、监管跟不上的要及时纠正。二是厘清部门监管责任，按照“三管三必须”要求，进一步建立完善部门权力清单和责任清单，工作照单履职、失职照单问责、尽职照单免责，确保每个行业领域有人管。建立部门监管职责动态完善机制，可探索按照“谁主管谁牵头、谁为主谁牵头、谁靠近谁牵头”，采取部门会商、“一事一议”等方式明确监督部门和监管责任，逐项研究消除争议和模糊地带，加强新产业、新业态、新领域安全监管，消除监管盲区。三是进一步督促、指导生产经营单位严格落实主体责任，建立健全以全员安全生产责任制为核心的安全生产管理制度，强化日常管理、自查自纠、有效执行，大力推进安全生产标准化、信息化建设，培育新型产业工人，提升企业安全生产标准化、岗位操作规范化、现场管理精细化水平。研究小微企业倾斜帮扶政策，帮助其提高企业负责人安全法治意识、完善管理制度、培训从业人员。

　　（二）统筹发挥政府、社会、市场作用，夯实安全生产基础

　　一是加强源头治理。“凡事预则立，不预则废。”执行好安全生产法关于制定安全生产规划、完善安全风险评估和论证机制的规定，坚持从源头抓起，合理规划产业布局，实施重大安全风险联防联控，落实好高危行业安全准入制度，在规划、立项、建设等每一个环节以安全为前提，推动安全关口前移。推进双重预防机制建设，加强安全风险辨识和评估，包括自然灾害对安全生产影响的动态评估，扎实做好风险分级管控。推动在重点行业、重点领域全面建成安全风险监测预警系统，实现远程监测，让安全跑赢风险。持续提高隐患排查治理实效，确保隐患治理在萌芽之时、成灾之前，实现由事故处理向事前预防转变，由短期治理向长效机制转变。二是强化科技支撑。执行好安全生产法关于加强安全投入、物资保障、科技支撑的规定，政府及其部门要综合运用财政税收政策，引导企业进行产业升级，淘汰落后产能。整合安全生产科技力量，健全共性、关键技术研发项目立项机制，推动安全生产、自然灾害防治领域重点、重大技术攻关与装备研发。推进科技成果推广转化，完善安全生产科技成果转化激励制度，鼓励高等院校与企业积极开展合作，创新人才培养模式。积极实施智慧赋能，广泛应用物联网、大数据、人工智能、卫星遥感等高科技手段，推动先进技术在安全生产领域深度集成应用和全面升级。三是健全社会化服务制度。强化安全生产社会化服务监督管理，推进服务标准化建设，引导服务市场健康有序发展，切实为监管执法提供专业支撑。拓展政府向社会中介机构购买服务种类，引导高校、科研院所、社会专业机构等积极参与社会化服务。四是充分发挥市场机制作用。加大安全应急产业培育扶持力度，鼓励有条件地区发展安全应急产业聚集区，支持企业加大安全生产装备研发，引导社会资金投资安全应急产业。加大安全生产责任险统筹推进力度，健全行业主管部门、专业服务机构、保险机构参与保险服务机制，运用好社会资源和经济手段发挥安责险的事前预防与事后保障功能。

　　（三）协同推进法治与改革，提升安全生产治理水平

　　习近平总书记强调，“改革与法治如鸟之两翼、车之两轮，要坚持在法治下推进改革，在改革中完善法治。”要形成“大安全大应急”格局，必须对标和融入推进国家安全体系和能力现代化的重点任务，持续深化改革，强化法治，激发全社会安全要素内在活力，不断为安全生产治理现代化注入新动力。一是持续深化安全生产执法改革。坚持运用法治思维和法治方式推动安全生产工作，落实“放管服”要求，加强和规范事中事后监管，严格落实分类分级执法，科学统筹安全生产年度监督检查计划，做到层级清晰、对象明确、事项精准。创新监管方式，建立健全安全生产协同监管工作机制，推动数据融合、资源共享，同一问题、同一链条上的安全检查，能合并的合并、能整合的整合，明确一个主责部门牵头、相关部门参加的联合检查，实现“进一次门，查多项事”，防止多头检查、重复检查、层层加码。加强事故调查处理后评估工作，高质高效做好整改整治“下半篇文章”。有效推进行政执法和刑事司法衔接，畅通案件移送渠道，提高行政处罚与刑事打击的衔接准度和处置精度。推动资源向基层一线倾斜，加强安全生产监管队伍建设和保障，针对“怕管安全”的畏难情绪，探索建立包容审慎的容错纠错、尽职免责机制，突出正向激励引导，稳定人员队伍。落实建设“服务型政府”要求，将服企惠企助企融入监督检查，对高危行业以及基础条件差、管理水平低的企业，可以制定“一企一策”帮扶，以服务促监管、以监管促安全、以安全促发展。二是进一步健全安全生产法律规范体系。要按照推进全面依法治国总体目标的要求，立足保障经济社会高质量发展需要，坚持改革发展决策同立法决策紧密配合、同向发力，加快推动安全生产领域法律法规制定修改工作，增强安全生产法律制度体系的系统性、协同性。抓紧清理、修改、完善与安全生产改革不相适应的法规政策，统一安全生产行政处罚裁量基准，进一步规范安全生产方面的行政处罚行为，推动安全生产法相关内容真正落地，更好促进依法依规惩治违法违规的导向作用。大力推进安全生产标准制定修改工作。立法机关要持续发挥立法能动性，抓好监督成果转化运用，因地制宜及时出台安全生产相关法律法规，推动各级政府、有关部门切实落实安全生产责任，真正解决制约安全生产治理体系和治理能力现代化的普遍性、制度性问题。

　　（四）整体推动应急救援体系建设，强化应急救援能力

　　面对事故灾难，“救援”是保护人民群众生命财产安全的最后一道防线。要加强基层应急救援队伍建设，更加关心关爱应急救援人员，整合各方应急救援力量，切实提升应急救援能力。一是抓好队伍培养管理。建好准入机制，招录吸纳具有一定专业知识能力的人员进入应急救援队伍，加强应急业务知识、事故案例分析等学习，抓好队伍实战演练和日常管理。二是加强部门之间联防联动。充分发挥应急部门统筹协调作用，突出除险清患导向，加强信息互通，健全联防联处机制，确保各类重大风险隐患早发现、早预警、早处置，坚决守住安全生产底线。三是推动应急救援社会化发展。从政策、人才、技术等方面加强对社会应急救援队伍的支持，搭建政府、社会、企业紧密协作的高效平台，引导社会力量有序参与应急救援。

　　（五）充分激发多元主体参与，筑牢安全生产人民防线

　　进一步加强信用约束，推动安全生产诚信体系建设，运用好安全生产严重失信主体名单管理制度，健全失信联合惩戒和守信激励机制。积极发挥舆论监督作用，加大重点失信企业曝光和安全诚信企业报道力度，强化警示教育和典型引领。进一步强化企业工会组织在安全生产监督中的作用，鼓励社会各界、群众团体等对重大隐患实施监督。注重发挥行业协会的作用，强化行业自警自律、共治共享。建立常态化安全生产普法教育制度，深化法治宣传，及时释疑解惑，在全社会牢固树立“安全没有旁观者，全员都是监督员”的观念。执行好安全生产法关于风险报告和举报奖励的规定，拓宽畅通各类举报投诉渠道，激励群众争当监督员，引导百姓关心安全事。深入实施全民安全素质提升工程，开展群众喜闻乐见的宣传科普、教育培训活动，组织贴近生产生活的应急处突、避险逃生演练，让安全理念、安全知识、安全技能、安全文化深入人心，不断筑牢防范化解重大安全风险的社会基础。

　　以上报告，请审议。