风险与机遇并存——浅析拉丁美洲的PPP项目
作者：张新明 义阳/编译
未来几年，PPP模式在拉丁美洲的地位将继续上升，因为受公共融资能力的约束限制，该区域将越来越依赖私人投资为其基础设施项目提供资金。但是拉丁美洲的PPP项目因其受到政策不确定性和疲弱经济环境的制约，也存在很大的风险。本文通过分析巴西、智利等多个市场的PPP项目，对未来拉丁美洲的PPP市场发展做出初步判断。
拉丁美洲自20世纪90年代以来就开展了PPP项目，利用私营部门的赞助，在包括电力、交通在内的多个行业开发项目。巴西、智利等国在PPP发展方面有着坚实的经验，为投资者提供了进入竞争性招标系统的机会，也将持续注重私人投资推动经济增长。虽然阿根廷等国有PPP项目历史，但由于目前的资本管制以及近期的经济和政策不确定性，将严重限制PPP项目的发展。
巴西市场
受总统博索纳罗的商业友好政策和强有力的法律框架的支持，巴西的PPP项目有较好的发展前景。根据世界银行的数据，巴西自1990年以来执行了994个PPP项目，累计投资4170亿美元，目前有118个正在规划或正在建设的项目，是拉丁美洲最活跃的PPP市场之一。大多数PPP项目都是在州一级实施，圣保罗和米纳斯吉拉斯等许多州都有自己的PPP项目。此外，巴西在联邦一级还有一个PPP管理委员会，进一步进行项目监督，帮助应对透明度风险。
透明度和争议解决是巴西在拉美PPP市场中相对于其他因素表现较弱的两个领域，Lava Jato腐败丑闻仍然挥之不去，并且并非所有PPP项目信息都通过投资伙伴关系计划（IPP）公开。此外，根据世界银行的数据，巴西目前将争端解决机制局限于地方法院、调解和国内仲裁，这意味着外国投资者在冲突期间不能利用国际仲裁。
墨西哥市场
墨西哥为基础设施投资提供了一个有吸引力的市场，尽管政治风险已经影响了一些现有的PPP项目，但在宣布了440亿美元的国家基础设施计划后，该行业的势头正变得更为积极。与巴西一样，墨西哥也是一个活跃的PPP市场，自1990年以来，进行了336个项目，49个项目正在计划或建设中，重点集中在交通基础设施上。墨西哥同时加强了透明度措施，在网络平台上发布了详细的项目信息。
然而，政治意愿是最近不确定的一个因素，不稳定的政策环境常常让投资者喜忧参半。新总统 自2018年12月上台以来，新墨西哥政府取消了130亿美元的新墨西哥国际机场项目，并暂停了油田拍卖。也有消息说，墨西哥政府最近对私营部门的态度又出现了转变，最引人注目的是2019年11月公布的国家基础设施计划主要由私营部门资助。该计划的第一阶段将涉及147个项目的439亿美元投资，并提供明确的信号，墨西哥政府将继续支持私人投资基础设施项目，从而为私人基础设施开发商带来大量的承包机会。
巴拿马市场
巴拿马最近颁布了PPP立法框架，将为投资者提供更有力的保障，从而鼓励私人基础设施投资。2019年9月，巴拿马国民议会颁布了第93号法律，将结构性监管框架植入自筹资金和共同出资PPP的采购中。该法还设立了三个理事机构来管理PPP项目的监督和咨询。新的立法，加上科尔蒂索总统对于提高反腐败透明度的决心，将减轻政策和腐败风险，从而增强投资安全，增加巴拿马在投资者眼中的吸引力，巴拿马强大的融资能力也将进一步支撑投资。巴拿马在惠誉国际解决方案（Fitch Solutions）的项目风险指数融资得分为63.5分。
秘鲁市场
2015年，秘鲁修订了PPP立法框架，但项目一直受到拖延，主要原因是土地征用困难。2019年11月，秘鲁颁布了一项紧急法令，强化了最后期限，并对未能达到要求的公共实体实施纪律处分，从而有助于消除繁文缛节。该法令还将基础设施计划（PNIC）内的52个项目列为优先项目，宣布这些项目符合国家利益，从而推动土地征用。秘鲁拥有一个活跃的PPP市场，有70个正在规划或正在建设的项目。简化进程将对政府推动一半以上国家投资项目（52个项目中的29个）的努力产生积极影响，有助于通过降低关键项目风险继续吸引私营部门投资。
智利和哥伦比亚市场
智利和哥伦比亚将继续吸引私营部门参与基础设施行业，特别是交通运输行业。在智利，公路将是未来几年投资的一个关键行业，其62.1亿美元的公路计划涵盖了超过3100公里特许经营的招标和再招标。
尽管面对近几个月国内动乱和相关基础设施的破坏，智利与同区域国家相比，财政灵活性更大，因此能够更好地适应社会支出与基础设施建设的增长。此外，智利在惠誉国际项目风险指数的融资部分的得分高于地区同行，表现出了一定的市场财务弹性。
因为投资者在一系列延误后恢复信心，4G道路特许权计划将推动哥伦比亚交通基础设施投资。2019年10月中国联合体Transmitro中标价值40亿美元的波哥大地铁1号线项目将进一步推动运输业的发展。哥伦比亚自1990年以来，已完成188个PPP项目，现有83个在规划或在建的项目，主要属于公路部门。
该国此前曾受到Odebrecht丑闻的影响，失去投资者对特许权经营的信心，从而导致融资不足。自2017年以来投资者情绪有所改善，但哥伦比亚的PPP监管能力仍有提升空间。因为目前没有PPP机构或部门负责广泛或具体的监管。交通项目集中在国家基础设施机构内，规划部和财政部的监督有限，需要更独立的监督机构。
阿根廷市场
相对于市场规模而言，阿根廷在2019年是拉丁美洲第五大建筑业市场，但是由于政治和经济的不确定性，预计在短期内私人投资将受到抑制，限制新PPP项目的推进。
尽管该国前总统马克里领导的政府将PPP开发作为政策重点，但市场风险的上升限制了政府推进项目的能力。2018年，6个道路PPP项目获得了批准，但总体而言，由于该国融资困难，建设能力有限，导致这些项目基本上无法获得融资。
洪都拉斯和危地马拉市场
尽管洪都拉斯和危地马拉这两个市场的风险都很高，但受益于完善的PPP框架和强有力的政府支持，这两个国家将提供更多的PPP机会。
相对于该地区其他国家而言，洪都拉斯拥有较小的市场空间，但它熟悉PPP发展，根据美洲开发银行（IDB）的数据，2017年，相对于经济规模，PPP投资在该地区的投资总额占GDP的2%。洪都拉斯在2010年制定了PPP立法，同时成立了其PPP促进和管理机构COALIANZA。2019年12月，洪都拉斯政府发布行政令，以新的PPP管理机构取代COALIANZA，过渡期为6个月，由伊斯兰开发银行提供支持。洪都拉斯此前已采取措施，完善其在创建SISOCS方面的透明度措施。SISOCS是一个提供详细的PPP项目和合同信息的在线平台，通过减少腐败的可能性来鼓励私人投资。新的监管制度应有助于改善合同结构，以避免项目延误。例如帕梅罗拉机场面临的延误，该机场原计划于2019年竣工，但现在推迟到2021年下半年。洪都拉斯其他重要的PPP项目包括5.17亿美元的波多科特斯集装箱和一般货运港口码头。
基于已建立的PPP框架、政府的支持以及市场对基础设施的高需求，危地马拉具有发展PPP的潜力。与洪都拉斯类似，危地马拉在2010年实施了PPP立法，市场上的项目由国家能源局监管。与洪都拉斯的情况一样，危地马拉国家政府一直致力于推动PPP投资，多个项目将以PPP模式进行招标。预计危地马拉新政府在贾马蒂总统任内将继续提供这种支持。
作为PPP发展潜力的基础，该市场在过去成功地吸引了大量私人参与基础设施建设。自1990年以来，完成40个私人支持的项目，而洪都拉斯有36个项目。然而，危地马拉的PPP发展仍然面临重大障碍。最近几年危地马拉的PPP进展相对较慢。在过去四年中，洪都拉斯在11个私人支持的PPP项目上实现了融资关闭，而危地马拉仅在两个项目上实现了融资关闭。值得注意的是，在2019年10月国会投票反对埃斯库特拉-普尔托尔-奎塔尔路PPP项目的批准后，危地马拉的政策不确定性进一步扩大，可能出现PPP发展的倒退。
乌拉圭市场
乌拉圭在拉丁美洲较小的市场中脱颖而出，最近乌拉圭交通行业PPP投资的增长明显。乌拉圭在2011年颁布了PPP立法，但自2016年以来，主要项目才开始推进。特别是，通过该国PPP框架启动的项目一直受到融资延迟的困扰，进而减缓了项目的发展。
不过，该国最近的PPP项目有所增加。自2016年以来，该国第一个公私合营项目——蓬塔瑞尔监狱（Punta Rieles Prison）已完工，另有10个PPP项目完成招标，包括7个道路项目、3个校舍项目以及一个铁路项目，即10亿美元的铁卡里尔中部铁路项目。该项目规模庞大，尤其引人注目，是近年来拉丁美洲推出的最大PPP之一。
2019年5月，该项目的合同被授予GVC财团，而10月，GVC成功筹集了8.55亿美元，为273公里长的铁路提供资金，证明了该项目全面发展的可能性。
拉丁美洲开发银行（CAF）于2016年和2018年分别发行面值为3.5亿美元和5亿美元金融信托债务基金，其提供的融资有助于乌拉圭的基础设施项目融资。然而，为了进一步吸引必要的私人投资来弥补基础设施资金缺口，乌拉圭将需要改革其PPP框架，以减少行政繁文缛节，避免过程复杂化。
小结
持续的政治和经济波动将继续对拉美地区PPP的发展构成重大障碍，信贷可获得性仍将疲弱，削弱投资。特别是为应对国外资本不断增加而制定的资本管制措施，以及有关国家偿还外债能力的问题，将对投资者信心造成压力，进一步阻碍外国公司参与基础设施建设。在这种情况下，现有PPP项目的建设活动及时推进也不乐观。与此同时，拉美地区很多国家也仍在努力提高PPP市场的潜力和政治法律保障。因此，对拉美地区的PPP项目需要进行更审慎的评估和判断，以保障企业的利益和经营安全。
（中国对外承包工程商会信息中心供稿）