从环责险角度解读《生态环境损害赔偿管理规定》

2022年4月28日，经中央全面深化改革委员会审议通过，生态环境部会同最高法、最高检等13个部门联合印发了《生态环境损害赔偿管理规定》（以下简称《规定》），该规定自印发之日起施行。

《规定》共5章38条。（点左下方阅读原文，可查看规定全文）

第一章为总则，明确了《规定》的制定目的和依据、工作原则、适用范围、赔偿范围等内容。

第二章为任务分工，分别规定了中央和国家机关有关部门任务分工、地方党委和政府职责。

第三章为工作程序，对生态环境损害赔偿案件线索筛查、案件管辖、索赔启动、损害调查、鉴定评估、索赔磋商、司法确认、赔偿诉讼、修复效果评估等重点工作环节作出规定。

第四章为保障机制，对鉴定评估机构建设、鉴定评估技术方法、资金管理、公众参与和信息公开、报告机制、考核和督办机制、责任追究与奖励机制等作出规定。

第五章为附则，明确了《规定》的解释权、生效时间等。

《规定》提出了开展生态环境损害赔偿的工作下一步要求和目标，针对实践中的突出问题进行了相关制度设计和安排，为深化生态环境损害赔偿工作提供了有力的制度保障。

笔者认为，《规定》为我国进一步开展环境污染责任保险（以下简称“环责险”）试点工作提供了重要的制度保障与实操指引，本文试从环责险的角度对《规定》中的亮点与问题作初步解读与抛砖引玉，供投保企业、保险业及有关部门参考。

1. 生态环境损害赔偿的定义

《规定》第四条：本规定所称生态环境损害，是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化。

以下情形不适用本规定：

（一）涉及人身伤害、个人和集体财产损失要求赔偿的，适用《中华人民共和国民法典》等法律有关侵权责任的规定；

（二）涉及海洋生态环境损害赔偿的，适用海洋环境保护法等法律及相关规定。

解读：本条明确了生态环境损害的定义，并排除了涉及特定民事主体的具体人身伤害与财产损失以及海洋生态环境损害，后者应分别适用《民法典》与海洋环境保护法等相关法律法规，而不适用本《规定》。环责险保单中可以引用此条中关于生态环境损害的定义，对于环境污染事故造成的特定民事主体的人身伤害与财产损失也应属于环责险的保障范围。

2. 生态环境损害赔偿的范围

第五条 生态环境损害赔偿范围包括：

（一）生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失；

（二）生态环境功能永久性损害造成的损失；

（三）生态环境损害调查、鉴定评估等费用；

（四）清除污染、修复生态环境费用；

（五）防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。

解读：此条关于生态环境损害赔偿范围的规定与《民法典》第1235条的相关规定一致，环责险保单如承保生态环境损害赔偿责任应在保险责任表述中引用此条的相关规定。

根据《规定》，生态环境损害分为可以修复和无法修复两种情形。对可以修复的，应当修复至生态环境受损前的基线水平或者生态环境风险可接受水平；对无法修复的，赔偿义务人应当依法赔偿相关损失和生态环境损害赔偿范围内的相关费用，或者在符合有关生态环境修复法规政策和规划的前提下，开展替代修复，实现生态环境及其服务功能等量恢复。

3. 赔偿权利人

第六条 国务院授权的省级、市地级政府（包括直辖市所辖的区县级政府，下同）作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人。赔偿权利人可以根据有关职责分工，指定有关部门或机构负责具体工作。

第七条 赔偿权利人及其指定的部门或机构开展以下工作：

（一）定期组织筛查案件线索，及时启动案件办理程序；

（二）委托鉴定评估，开展索赔磋商和作为原告提起诉讼；

（三）引导赔偿义务人自行或委托社会第三方机构修复受损生态环境，或者根据国家有关规定组织开展修复或替代修复；

（四）组织对生态环境修复效果进行评估；

（五）其他相关工作。

第九条 赔偿权利人及其指定的部门或机构，有权请求赔偿义务人在合理期限内承担生态环境损害赔偿责任。

解读：生态环境损害的受害人不特定，因此需要省级或市地级政府作为本行政区域内的生态环境损害赔偿权利人作为不特定社会公众的法定代表开展索赔与作为原告提起诉讼，也可以指定其他部门或机构作为权利人向赔偿义务人请求赔偿。

根据《环境保护法》第58条的规定，对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：   

（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；

（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。

因此，如果污染行为人投保了环责险，发生生态环境损害事故，保险人应依法向生态环境损害赔偿权利人支付保险赔偿金。

4. 归责原则

第八条 违反国家规定，造成生态环境损害的单位或者个人，应当按照国家规定的要求和范围，承担生态环境损害赔偿责任，做到应赔尽赔。民事法律和资源环境保护等法律有相关免除或者减轻生态环境损害赔偿责任规定的，按相应规定执行。

解读：根据《民法典》第七章的规定，生态环境损害赔偿责任的归责原则是无过错责任，并且适用举证责任倒置的规则，污染行为人应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。

另根据《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）（2020修正）》第六条规定，原告主张被告承担生态环境损害赔偿责任的，应当就以下事实承担举证责任：

（一）被告实施了污染环境、破坏生态的行为或者具有其他应当依法承担责任的情形；

（二）生态环境受到损害，以及所需修复费用、损害赔偿等具体数额；

（三）被告污染环境、破坏生态的行为与生态环境损害之间具有关联性。

需要注意的是，原告对于上述第三点关联性的举证责任一般仅需提供“初步证据”即可，而由被告主张具有法律规定的不承担责任或者减轻责任情形的，应当承担举证责任。对于环责险保险人来说，当其针对生态环境损害赔偿索赔提供抗辩服务时，主张被保险人不承担责任或者减轻责任的情形，需要依法承担举证责任，实操中难度较高。

5. 生态环境损害赔偿优先原则

第十条 赔偿义务人因同一生态环境损害行为需要承担行政责任或者刑事责任的，不影响其依法承担生态环境损害赔偿责任。赔偿义务人的财产不足以同时承担生态环境损害赔偿责任和缴纳罚款、罚金时，优先用于承担生态环境损害赔偿责任。

解读：包括生态环境损害赔偿在内的环境损害赔偿责任从法律性质上属于民事责任，当赔偿义务人因同一环境损害行为需要承担行政责任或者刑事责任的，其财产优先用于承担环境损害赔偿责任。环责险保单的承保标的应是被保险人依法应承担的民事赔偿责任，行政责任或刑事责任不属于承保范围，同时根据《责任保险业务监管办法》的规定，环责险也不应承保罚款与罚金。

另根据《民法典》第1232条的规定：侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。需要注意的是，侵权人因污染环境破坏生态依法应承担的惩罚性赔偿一般也属于环责险保单的标准除外责任。

6. 免于索赔的情形

第十八条 经核查，存在以下情形之一的，赔偿权利人及其指定的部门或机构可以不启动索赔程序：

（一）赔偿义务人已经履行赔偿义务的；

（二）人民法院已就同一生态环境损害形成生效裁判文书，赔偿权利人的索赔请求已被得到支持的诉讼请求所全部涵盖的；

（三）环境污染或者生态破坏行为造成的生态环境损害显著轻微，且不需要赔偿的；

（四）承担赔偿义务的法人终止、非法人组织解散或者自然人死亡，且无财产可供执行的；

（五）赔偿义务人依法持证排污，符合国家规定的；

（六）其他可以不启动索赔程序的情形。

赔偿权利人及其指定的部门或机构在启动索赔程序后，发现存在以上情形之一的，可以终止索赔程序。

解读：上述《规定》中的“可以不启动索赔程序”的情形是否适用取决于赔偿权利人的认定，需要注意的是不启动索赔程序并不代表污染侵权人没有法律责任。第一类和第二类情形是赔偿义务已经被履行或者被生效裁判文书所覆盖，第三类情形属于损害显著轻微，第四类情形属于赔偿义务人无实际赔偿能力。

笔者认为，第五类情形尤其值得环责险的投保企业与保险人注意，即赔偿义务人依法持证排污符合国家规定的，可以不启动索赔程序。从这一条规定，可以看出生态环境损害赔偿责任的构成要件之一是“行为违法性”，如果行为人的排污行为符合国家有关规定，没有违法性，则其可以不承担生态环境损害赔偿责任，这一规定明显有别于普通环境侵权责任的构成要件，即因污染环境造成损害，污染者即使合法排污，也应当承担侵权责任。《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释（2020修正）》第一条第二款规定：侵权人以排污符合国家或者地方污染物排放标准为由主张不承担责任的，人民法院不予支持。

因此，对排污企业而言，确保达标排放、环保合规，虽然不能免除私益侵权责任，但可以避免承担生态环境损害赔偿责任。我国传统的环责险保单中一般会除外“企业日常排污行为导致的渐进性污染”，这一除外责任没有明确排污行为是否违法，排除了日常排污导致的任何渐进性污染，这一点明显已不符合企业的投保需求。笔者建议未来施行强制环责险制度时，首先需要把生态环境损害赔偿责任纳入环责险的承保范围，在此基础上可以将“企业故意违法排污行为”除外，从而在保险合同双方之间取得合理的平衡。

环责险在我国已经推广了多年，但投保率一直不高，其主要原因除了企业自身的法律与保险意识不强之外，就是我国环责险保险产品本身的不足。一直以来，环责险主要承保的是突发意外污染，不承保渐进性污染与生态资源污染，无法有效地转移企业面临地责任风险。

随着我国生态文明制度建设的进一步推进，有关环境保护法律法规与配套制度正在逐步完善，《规定》为我国推广新型的强制环责险制度提供了有力的制度基础与实操指引，将会促进生态环境损害赔偿责任在环责险实践中的落地，为我国生态文明建设保驾护航。