美国环境污染责任保险制度的启示与借鉴
孙宏涛 郭莹莹
环境污染具有影响范围广，持续时间长，危害性大等特点，一旦发生，极易引起社会恐慌。近年来，环境污染事故频发，这使得政府部门、生产企业、社会大众对环境问题十分关注，如何避免污染发生、如何解决环境污染事故发生后的救济问题一度成为社会焦点问题。环境污染责任保险在环境污染风险的分散以及污染事件发生后的救济等方面发挥了巨大的作用。我国的环境污染责任保险制度起步时间晚，发展较慢。对此，本文就美国环境污染责任保险的发展历程作出阐述，欲以此为借鉴，试图揭示该制度在我国的发展困境和解决方案。
一、环境污染责任保险制度概述
工业革命后，以石油、煤炭为主要能源的工业体系在美国建立并快速发展。借此，美国于19世纪末成为首屈一指的世界强国。工业的快速发展提升了美国的经济实力和国际地位，但随之而来的还有环境污染问题。石油、煤炭的开采和使用对大气、土壤、河流等生态环境造成了巨大的破坏，也对人们的健康产生了威胁。人们对此纷纷提出控诉，要求企业对其污染行为进行损害赔偿。这对企业财务提出巨大挑战，许多企业因此破产。为了维护社会稳定，发挥政府在公共领域的管理职能，当企业不能为自己的行为买单时，政府被迫成为了此类事件责任的最后承担者。但是政府用纳税人缴纳的税款为企业的违法行为买单的行为难免引起社会非议。此外，污染事故的频发对政府财政而言也是一个不小的挑战。在此背景下，环境污染责任保险应运而生。
环境污染责任保险是投保人（被保险人或环境侵权人）与保险人之间签订的，约定在保险人承保的环境侵权损害事实发生时，由保险人向受害人支付保险金（损害赔偿金）的责任保险。该保险制度有效解决了环境污染风险的分散以及污染事件发生后的救济等问题。该制度运行后，单一企业的风险得以分散，企业的赔偿负担减轻，这意味着企业投入运营的流动资金增加，企业活力增强。此外，该制度的引入为受害者提供了更有效的保护。在此之前各项法律法规的出台大多注重于法律关系的理清和法律责任的承担，但确定赔偿责任人之后的执行问题仍然无法得以解决。该制度将偿付能力较强的保险公司带入此类纠纷，保证了受害人能够得到及时且有效的赔偿，减轻了政府财政压力，维护了社会稳定。
二、美国环境污染责任保险的特征
1.完善的立法是环境污染责任保险制度产生的助推剂
20世纪60年代，美国的环境污染问题并不突出，环境污染责任险被囊括于公众责任险之中，承保范围仅限于突发、意外型环境污染事故。随着工业革命的开展，石油、煤炭等高污染资源的大范围使用，环境污染问题日益严峻。在社会公众的呼吁下，美国立法者相继颁布多部与环境保护相关的法律。1969年，美国推出了第一部环保法《国家环境政策法》，这是美国环境立法领域内的基本法。此后，又相继推出了《资源保全与恢复法》、《综合环境反应、赔偿和责任法》、《防止污染法》等众多法律。此类法律将环境污染所需承担的责任定性为无过错责任，即被侵权人在举证时，仅需证明某企业作出了环境污染行为，其受到了损害，且两者间具有法律上的因果关系，而不需证明该企业对该行为以及结果的发生存在主观过错，这一规定大大降低了被侵权人的举证责任，增加了企业的败诉风险。此外，立法者为了维护社会稳定，要求企业为其生产行为可能引起的环境污染提供财力证明，以保证其有能力承担环境污染的后果。这促使了美国环境保险市场的兴起并逐渐扩大。自1979年开始，美国一些保险公司开始推出环境保险单，到1984年，美国已经有超过50 多家保险公司提供环境类相关保险业务。
2.承保范围由小及大，渐进性环境污染被囊括在内
20世纪80年代之前，美国公众责任险的承保范围仅限于突发性的环境污染事故，渐进性的环境污染被排除在承保范围之外。原因在于突发性的环境污染事故在保险责任的确定等方面的认定较为简便，而渐进性环境污染由于时间长、影响因素众多，在保险责任等方面的认定较为困难，且将渐进性的环境污染排除在外将大幅度减轻保险公司的赔付压力。1983年，美国新泽西州的杰克逊镇法院发生的一起环境污染责任保险的案件以司法判例的形式扩大了公众责任险的承保范围，进而成为美国环境保险领域的标志性判例。在这个案例中，法官对相关词语做了扩张解释，法官认为“突发”不仅仅只是保险公司所认为的一瞬间或者能够及时当场鉴定的，造成损害的过程可能是渐进的、持续的，但被保险人需承担的损害赔偿责任对其本身来说具有突然性和意外性，于此，渐进性的环境污染事故进入了承保范围。由此一来，保险事故频发、赔偿数额扩大使得保险公司的经营举步维艰。为了降低赔付成本，保险公司将环境险移出公众责任险的保险范畴，并新增环境污染责任保险，相关企业若想防范环境污染风险，必须单独购买环境污染责任保险。此后，环境污染责任保险脱离公众责任险而登上美国保险舞台。
3.环境污染责任保险制度运行机制灵活，较好适用市场需求
美国环境污染责任保险的种类能够较好地适应市场需求。美国市场上的环境污染责任保险主要分为环境损害责任保险和自有场地治理责任保险。前者，保险公司需在被保险人因其污染行为对他人的人身财产造成损害而承担赔偿责任时支付保险金；而后者，保险公司仅在被保险人因其环境污染行为对自有场地造成损失情况下承担保险责任。
美国环境污染责任保险主要为强制性购买。政府规定，特定企业开展特定业务必须购买环境污染责任保险，以降低出现环境污染行为给社会造成的损害。例如，20世纪60年代起，美国就针对有毒物资和废弃物的处理企业推行强制环境污染责任保险。此外，美国规定工程的承包商、分包商和咨询设计者都需要投保相应的环境污染责任保险，才能取得工程合同，由此可见美国政府对环境治理的重视程度。即使美国法律对企业开展部分经营活动未要求强制购买保险，由于美国环境立法的完善以及惩罚的严厉性，企业也会主动前往保险公司购买保险，以此降低企业的经营风险。
三、美国环境污染责任保险对我国的启示与借鉴
1.完善立法，在法律层面明确环境污染责任保险制度的地位
我国在生态环境保护方面的法律体系尚不健全。目前，在法律层面，我国仅有《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》以及《侵权责任法》、《民事诉讼法》的部分条款对该问题作出规制，直接涉及环境污染责任保险的条款大多出现在法规规章，例如《环境污染责任保险条款》以及2018年5月通过的《环境污染强制责任保险管理办法（草案）》。而众所周知的是，法规规章的效力等级远不及法律。对此，我国应借鉴美国的经验做法，以完善的法治体系促进环境污染责任保险制度的发展。笔者认为，立法的完善不仅意味着权力机关对环境保护问题的重视，也意味着企业在发展生产的同时受到更多环保方面的制约，这将倒逼其重视环境污染的问题，促进我国环境污染责任保险市场的发展。
2.逐步扩大承保范围
由美国保险市场的发展历程可获知，由于渐进性环境污染时间长，影响因素多，污染行为与侵害结果之间的因果关系证明难度较大，保费计算相对困难，故在环境污染责任保险运行初期，少有保险公司将其纳入承保范围。但不可否认的是，渐进性环境污染对生态环境的破坏程度不亚于突发性环保事故，相反，其后果可能更为严重。据此，我国保险行业应不断积累经验，提高定价技术，合理借鉴外国优秀保险产品，逐渐把“渐进性”的污染事故纳入承保范围。
3.采取强制与自愿相结合的投保制度
随着环境污染愈发频繁，立法者、管理者逐步认识到自愿投保尚不足以规避风险，故而开始重视环境污染强制保险的推广。2018年生态环境部审议并原则通过《环境污染强制责任保险管理办法（草案）》，草案明确了“在中华人民共和国境内从事环境高风险生产经营活动的企业事业单位或其他生产经营者应该投保环境污染强制责任险”。总体而言，这是立法上的进步，但我们应认识到，环境污染是否发生，不仅与经营活动密不可分，与企业所在地的环境承受能力、当地处理废弃物技术水平等其他因素也有很大关联。现有法律法规对于需要投保环境污染强制保险的考虑因素尚不全面，我国应借鉴美国等其他发达国家，更全面地考虑影响环境污染风险的相关因素，并通过立法加以规制。
4.增设政策性保险机构
美国成立了环境保险机构专门承保环境污染责任保险。环境保险机构由政府出资建立，属于政策性保险机构，受到政府的监督和控制。这一运营模式有利于国家政策的全面落实，切实保障公共利益，但这对国家财政和政府的服务水平提出了较高要求。结合我国的国情和环境污染责任保险在我国的发展情况，笔者认为，能够交由市场运营的应充分发挥市场的作用，市场不能自主运行的应发挥国家的宏观调控作用，即对于突发性环境污染责任保险可交由商业保险公司自行设计、承保，而对于渐进性环境污染责任保险这类产品设计困难，赔率较大的险种，可考虑由国家成立政策性保险机构统一承保。
本文来源：《中国保险报》2019年7月18日
作者介绍：孙宏涛，华东政法大学经济法学院副院长，教授；郭莹莹，华东政法大学研究生教育院硕士生