近日，应急管理部发布引领当前和今后一段时期安全生产执法工作的重要文件——《关于加强安全生产执法工作的意见》（应急〔2021〕23号）。《意见》从精准执法、严格执法、规范执法、执法信息化建设和执法力量建设五个方面提出了十七项工作措施。4月8日，安全生产执法工作意见宣贯暨全国工贸安全监管视频会议在北京召开。会议以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实全国安全生产电视电话会议和全国应急管理工作会议精神，宣贯《应急管理部关于加强安全生产执法工作的意见》，分析工贸行业安全生产形势，研究部署2021年重点工作任务。应急管理部党委委员、副部长宋元明出席会议并讲话。宋元明指出，当前安全生产执法工作与党中央国务院的要求和人民群众的期待相比，还有较大差距。既有熟视无睹、该严不严、该重不重、查处不力、屡禁不止的问题，也有执法信息化建设滞后、执法效率不高、选择性执法、多层重复执法等问题，这些不精准、不严格、不规范、效率不高等方面的问题，直接导致了“安全检查查不出问题”的情况突出，不仅降低了行政效率，损害了人民群众合法权益，而且导致有些重大安全风险不能得到有效管控，重特大事故时有发生。今年一季度工贸、非煤矿山、化工较大事故同比上升，比2019年同期也上升，这都是不好的苗头，我们必须以“刀刃向内”的勇气，集中攻坚、突破瓶颈，下大气力彻底扭转。宋元明还指出，应急系统安全执法工作还没有真正严格起来，还普遍存在执法“宽松软”和“只检查、不处罚，甚至零处罚”问题。因此，《意见》强调执法检查要“有力度”“长牙齿”。要严格依据法律法规进行处罚，不能以责令限期改正等措施代替行政处罚，对于存在多种违法行为的案件要分别裁量、合并处罚，不能选择性处罚。对于违法行为逾期未整改或整改不到位的，以及同一违法行为反复出现的，要依法严肃查处，从重处罚。对执法检查中发现的各类违法行为，要紧盯不放，督促企业彻底整改，严格执法闭环管理。对于严重违法行为，要求企业主要负责人牵头负责整改落实，压实整改责任，防止“屡改屡犯”。宋元明还指出，那种只检查不执法、只执法不处罚的状况必须改变！安全生产行政执法，是指安全生产监督管理部门代表国家履行法定性质职责，依照法律、行政法规和规章，在履行安全生产监督管理职权中，对生产经营单位及其有关人员在生产经营活动中的安全生产行为进行监督检查，并对违法行为依法作出的行政许可、行政处罚、行政强制等行政行为，是安全监管过程管理的核心手段。安全生产行政执法检查是是政府主管部门、负责安全生产监督管理部门，结合当前安全生产形势、近期事故发生情况、属地监管情况，按照执法检查计划，结合企业的性质和特点，依法确定检查内容，执法检查、查证相关企业生产经营过程可能存在隐患、有害和危险因素、缺陷进行监督、检查，确定隐患、有害和危险因素和缺陷的存在状态，以及它们转化为事故的条件，督促企业制定整改措施，消除隐患、有害和危险因素，确保生产安全。安全生产行政执法检查是安全生产行政执法方式的一种，是实现安全生产行政执法目的、依法治安所采取的一种过程、手段、方式，是安全监管的主要形式和做好安全生产工作的重要途径， 体现以防为主的理念隐患治理是核心，发现问题隐患、整治问题隐患、确保安全才是安全监管的目的。安全生产行政处罚是安全生产监督管理部门为维护安全生产工作管理秩序，依法行使国家惩罚权，对违反安全生产法律、法规和规章的公民、法人或其他组织实施的一种行政制裁行为。安全监管部门应当严格依照法律、法规和规章规定的行政处罚的行为、种类、幅度和程序，按照各自的管辖权限，对监督检查中发现的生产经营单位及有关人员的安全生产非法、违法行为，实施行政处罚。根据《行政处罚法》 《安全生产法》及相关法律法规规定，对安全生产违法行为的行政处罚种类包括责令停产停业、警告、罚款、责令改正、责令限期改正、责令停止违法行为、没收违法所得和非法财物、责令停产停业整顿、责令停产停业、责令停止建设、责令停止施工、暂扣或者吊销有关许可证，暂停或者撤销有关执业资格、岗位证书、关闭、行政拘留等十余种。安全生产行政处罚只是安全生产行政执法活动的一种具体行政行为，是安全生产监察工作的重要组成部分，并不能涵盖所有的执法行为，且行政处罚也不是安全监管的目的，但一定是一种有效手段。其根本目的是为了督促生产经营单位重视安全生产工作，而不是“为处罚而罚”“以罚代管”。然而，安全生产行政执法严格不起来，只检查不执法、只执法不处罚，失之于宽、失之于松、失之于软久矣！例如，有法不依，违法不究；重行政许可，轻监管执法，以批代管；重检查、轻处罚；查而不罚，以管代罚，一味强调监管服务，重思想教育，轻行政处罚，以教育警告代替行政处罚，无罚款，零处罚；重事后处罚，轻事前监管执法；罚与不罚，恣意裁量，办人情案，处态度罚，重责轻罚，过罚颠倒；以一般性工作检查代替监管执法，重检查数量、轻执法次数，执法数量偏少，执法覆盖率不高，执法强度不高；对重大事故隐患，首查不罚，只是下令整改，给予企业很大的侥幸冒险空间，放任隐患往事故演变发展；行政处罚次数少，行政处罚金额少，蜻蜓点水、点到为止；不愿意申请法院强制执行，无强制，行政处罚案件结案率低；运动式大检查，运动式罚款，走过场；欺软怕硬，畸轻畸重，同责不同罚，选择性执法，趣利执法，不教而诛，以罚代管，一罚了之；办理案件怕投诉，怕得罪人，不求有功，但求无错，高举轻落、得过且过，下不了狠手挺不起腰杆，不敢动真碰硬；上热下冷、层层衰减，层层管、层层软；有案不移、以罚代刑、降格处理，大事化小，小事化了，严不起来，管不到狠处、罚不到痛处，刀不快、腰不硬等等，不一而足。安全生产行政执法严格不起来的主要是也无外乎是，第一，工作不实。缺乏敬业精神和勤政意识，对执法工作认识不清，定位不准，工作上不求有功，但求无错，存在“不抱油桶不沾油”的思想，不是积极执法，而是消极应付，执法工作不严格、不到位。不结合实际，抓工作缺乏针对性；作风漂浮，敷衍了事，没有把功夫下到基层；工作不闭合，有头无尾或者虎头蛇尾；办事拖沓，节奏缓慢。第二，“怕”字当头。安全生产执法不严，在于“怕”字当头，怕得罪人，怕这怕那，导致出现工作失位，缺位，不作为，不勇为。第三，“私”字在心。怕的背后就是一个私字，“私”字当头肯定就怕，表现得比较软弱，怕字当头以后肯定就软，软了以后肯定执法不严。杜邦公司的安全发展阶段理论认为，企业安全生产发展阶段分为四个：即趋利本能、被动他律、自律管理、文化自觉。现阶段，我国还有一些企业处于“趋利本能阶段”（有侥幸心理，为追求经济利益最大化不惜铤而走险），大部分企业处于“被动他律阶段”（安全管理主要靠企业负责人的经验，政府监管严一些，会好一阵子，监管一松懈，又可能放松安全管理退回到趋利本能阶段），只有少数的企业达到“自律管理阶段”（企业有一套安全管理体系，政府抓不抓都会自己按照这套体系去做，我们要鼓励这种企业），极个别企业达到“文化自觉阶段”（安全已成为团队文化，员工已从“要我安全”转化为“我要安全”和“我要别人安全”，这是我们的远景目标）。每个阶段的提升不是自然而然的，而是要经过严格的监管执法和有效的指导服务才能实现的。因此，当前必须通过严格监管执法，倒逼企业从趋利本能阶段、被动他律阶段向更高的自律管理阶段提升。这样严格的监管执法必须是坚持不懈的，让企业知道不能倒退，只能前进到自律管理阶段，这就是安全执法在企业安全发展中的重要作用。正是因为如此，过去那种只检查不执法、只执法不处罚的状况必须改变！新《安全生产法》正在审议中。其征求意见稿对安全生产违法行为的行政处罚措施一个都不少，而且行政处罚力度在进一步加大，旨在从制度上尽可能堵住漏洞，如按日连续处罚，暂停或者撤销有关执业资格、职业禁入，加大关闭力度，行政拘留，联合惩戒，向社会公示公示违法行为，目的就是要提升生产经营单位及其责任人违法成本，严肃整治安全生产乱象，防范化解重大安全风险，遏制重特大事故的发生。立法者的不断加大行政处罚力度印证了“沉疴必用猛药，乱世需用重典”的颠扑不破。然而，徒法不足以自行。400多年前，明代内阁首辅张居正曾说过这样一句名言：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”执法越来越成为整个法治建设链条中最关键的环节。如果有了法而不严格执法，将法律束之高阁，而掉了链子，法律就成了“纸老虎”和“稻草人”，立法的意义就会大打折扣，制定再多法律也无济于事，就会失去应有的严肃性与权威性，势必影响执法机关的公信力，势必动摇人民群众对法律的认同、对法治的信仰。也就是说，法的生命力在于执行，法律的权威是需要通过执法来进行彰显的。沉疴必用猛药，乱世需用重典。只有扎牢法律的笼子，坚持“严”字当头，坚持严格执法，铁腕执法，较真碰硬，重拳出击，严管重罚，打到痛处，打到疼处，做到违法必严惩、违规必处罚，露头就打、见芽就掰，提高违法成本，做到“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返”，法律才能发挥治国重器的作用，全社会才能形成对法律的尊崇和敬畏，才能彰显法律的权威和尊严，才能严厉查处和打击各类违法行为，深度地整治一批安全生产顽症痼疾，打到痛处，打到疼处，才能极大地震慑和制裁安全生产违法行为，规范安全生产法治秩序，遏制事故仍然高发易发势头。事实上就是，十次检查不如一次执法，十次执法不如一次重罚！动员千遍，不如问责一次！教育千遍，不如问责一遍！讲一万遍道理，不如罚款一万元！应急管理部党委委员、副部长宋元明指出，安全生产有一条规律，安全监管力度与企业主体责任落实好坏程度具有正相关关系。也就是说政府安全监管执法力度越大，企业落实主体责任越好，政府安全监管执法“宽松软”，企业必然不能很好落实主体责任。但是，强调“严格执法”，并不是要强调、强化严厉“执罚”、顶格处罚，也不是什么都是采取强制措施，必须责罚相一致，责罚相适应，坚持实事求是，具体问题具体分析。必须公平执法、公正执法和文明执法，也要依法依规，严格规范安全生产行政处罚自由裁量权，坚持“法定职责必须为、法无授权不可为”原则，以法筑堤，将权力运行纳入法治化轨道，让权力在法治框架下运行，绝不允许有超越法律的特权，防止滥用职权。
