从一起布料机钢绳断裂坠落导致物体打击事故的调查看当前安全生产监管存在的问题
据住建部官网7月14日事故快报显示，云南省文山壮族苗族自治州丘北县，丘北县凯旋御景，发生物体打击事故，死亡1人。该项目的建设单位为丘北县伟业房地产开发有限公司。施工总承包单位为福建省诚毅工程建造有限公司。监理单位为云南城成建设监理有限公司。
据悉2019年7月14日17时20分许，福建省诚毅工程建造有限公司在位于丘北县笔架山片区凯旋御景项目3＃楼进行17层板面混凝土浇筑作业时发生一起布料机钢绳断裂坠落导致物体打击事故，造成1人死亡、1人受伤。
这本是一起比较简单的一般生产安全事故处置，后来却搞得复杂了。
据悉，事故当日22时15分许应急管理局接到事故情况报案。如果没有猜错的话，当地住建局曾经也应接到报告，并向国家住建部报告，否则就没有建部官网7月14日事故快报关于本起事故报告显示。
也就是说，本起事故发生后，当地有两个部门接到了本起事故报告。
按照规定，本起事故发生在建设工程工地上，理应属于当地住建部门处理。不知什么原因，事故发生第二天即2019年7月15日，应急管理局向丘北县人民政府请示成立“丘北伟业地产开发有限公司凯旋御景楼盘在建工程7.14死亡事故调查组”。2019年7月19日，丘北县人民政府办公室作出丘政办发（2019）149号文件《丘北县人民政府办公室关于成立丘北伟业地产开发有限公司凯旋御景楼盘在建工程7.14死亡事故调查组的通知》，由丘北县应急管理局组成成立了调查组。根据国务院令第493号《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条规定，一般事故由事故发生地县级人民政府负责调查，县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。因此，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》由丘北县应急管理局成立了调查组应该是合法合理的。即使是《特种设备安全法》第七十二条规定“发生一般事故，由设区的市级人民政府负责特种设备安全监督管理的部门会同有关部门组织事故调查组进行调查”，如果按照后面的分析也应当是合情合理不违法的（见后分析）。
本起事故处置的矛盾关键在于执法主体问题，执法主体是住建局还是应急管理局。实际上，还有一个执法主体，这就是当地质量技术监督部门。
最终由丘北县应急管理局依法组织对该起事故进行调查，形成事故调查报告并经人民政府审定批复。丘北县应急管理局称依法对责任单位云南亿邦建筑设备租赁有限公司立案查处，并依据《安全生产法》作出行政处罚21万元的罚款。
可是，云南亿邦建筑设备租赁有限公司不干了，提出上诉，要求丘北县应急管理局撤销行政处罚决定书，并判令丘北县应急管理局返还缴纳的21万元罚款，其诉讼费由丘北县应急管理局承担。其理由是不应由丘北县应急管理局来处置本起事故并按《安全生产法》处罚，而应由特种设备监管部门按照《特种设备安全法》的规定进行处置和处罚。这起上诉的一审案，云南亿邦建筑设备租赁有限公司竟然赢了！
于是，丘北县应急管理局不服了提起反诉，要求撤销这一判决。但是二审判决认为，一审法院对各方当事人提交的证据认证正确，本院予以确认。经审查，一审法院审理程序合法。本院二审查明的事实与一审法院认定的一致，本院予以确认。最终，二审判决：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人丘北县应急管理局承担。
本判决为终审判决。
云南亿邦建筑设备租赁有限公司再次赢得这场官司，丘北县应急管理局再次败诉！
这让大部分人大跌眼镜，安全生产监管部门竟然输掉了官司？！
实际上，这场官司并不是说明云南亿邦建筑设备租赁有限公司在这起事故中没有安全生产责任，而是在于二个焦点的争执。
焦点之一在于丘北县应急管理局是否能够作为本案监管部门对其进行处罚，云南亿邦建筑设备租赁有限公司认为对塔吊的监管、调查、处罚，均是住建部门而非应急局。实际上，如果按照《特种设备安全法》规定其监管部门应该是当地质量技术监督局。因此，在建筑起重机械设备安全管理上存在三个部门的监管问题。由哪个部门进行监管和处罚是根据有关法律法规规定和政府部门分工确定的，而不是企业认为的，但原则上应该由一个部门负责相应内容的监管和处置。所以，这一焦点问题的本质是政府部门安全生产监管职责清单制定的问题。
焦点之二在于本起事故的处罚是依据《安全生产法》还是《特种设备安全法》，云南亿邦建筑设备租赁有限公司认为应该是《特种设备安全法》，而丘北县应急管理局的处罚依据是《安全生产法》。这一焦点问题的本质是如何处理和理解法律法规协调统一、避免交叉管理的问题。
严格来讲，本起事故处置的行政监管部门应该是住建局，但是应急管理局是请示当地人民政府同意后组建的事故调查组，住建局、应急管理局都属于当地人民政府管辖，都是代表人民政府进行监管的，因此如果说错的话应该是当地人民政府的错，错的原因就是当地政府部门未能理清各管辖部门的职责，乱派任务，因此引起部门之间的监管矛盾。应急管理局应有自身的职责权限和责任范围，不应当将不属于自己的职责内容抢过来执行，而住建局也有问题，如果起重机械设备监管是本部门职责范围之事为何应急管理局抢走自己的职责时不据理力争呢？再则，如果当地质量技术监督局管理部门确实负责特种设备安全管理，当地质量技术监督局应当负起责来。综述以上分析，原因在安全生产监管上存在职责不清的问题，有关政府部门应当厘清各部门安全生产监管职责清单。
实际上，这件事应当非常好处理的，当一审判决后当地人民政府应当立刻将这一处置转给住建局或质量技术监督局，或由应急管理局联合住建局、质量技术监督局共同处置这起事故，也就没有二审的问题了。关键是有关部门不知道自己已经存在错误或存在监管上的瑕疵，拉不下败诉的脸面，继续抗争，最终在二审中再次败下阵来。
关于《安全生产法》与《特种设备安全法》之间的问题，这是我国法律法规之间不协调的问题，理应也是可以解决的。法院在判此案时，也是对《安全生产法》与《特种设备安全法》了解不深刻，出现判决上的严重瑕疵。
本起事故是一起一般责任事故，这是无可置疑的。既然是责任事故，追究责任、进行行政处罚也是无可非议的。但是《安全生产法》第一百零九条规定发生一般生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门处二十万元以上五十万元以下的罚款；《特种设备安全法》第九十条规定发生一般事故，对负有责任的单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，处十万元以上二十万元以下罚款。同类的等级的事故，两部法律竟然处罚的额度不一样！这再次说明，我国法律之间存在相互矛盾的地方。
实际上原先《安全生产法》的处罚与《特种设备安全法》的处罚并没有矛盾，原因在于原《安全生产法》的处罚规定也是“处十万元以上二十万元以下罚款”，后制定的《特种设备安全法》根据《安全生产法》处罚规定也定为“处十万元以上二十万元以下罚款”。2014年新修改的《安全生产法》将“处十万元以上二十万元以下罚款”改为“处二十万元以上五十万元以下的罚款”后，由于《特种设备安全法》刚刚制定后不久没有及时跟着改过来，包括现行的国务院令第493号《生产安全事故报告和调查处理条例》也没有及时更改过来，继续为“处十万元以上二十万元以下罚款”。也就是说，我国在制定法律法规时不能统筹考虑法律之间的统一协调问题，各自为阵！
那么，法院的瑕疵在哪呢？法院的瑕疵在于对《安全生产法》与《特种设备安全法》的片面理解。虽然《安全生产法》第二条规定“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另行规定的，适用其规定”。这一法条虽然明确了“特种设备安全另有规定的，适用其规定”，但是《特种设备安全法》第一百条规定“铁路机车、海上设施和船舶、矿山井下使用的特种设备以及民用机场专用设备安全的监督管理，房屋建筑工地、市政工程工地用起重机械和场（厂）内专用机动车辆的安装、使用的监督管理，由有关部门依照本法和其他有关法律的规定实施”，也就是说房屋建筑工地、市政工程工地用起重机械等特种设备安全监督管理不完全按照《特种设备安全法》的规定实施，可以依据其他有关法律的规定实施。
在建筑施工安全管理中，所依据的主要法规是《建设工程安全生产管理条例》，而《建设工程安全生产管理条例》第六十二条规定施工单位违法行为依照《安全生产法》的有关规定处以罚款。也就是说本起事故负责处理的监管部门虽有瑕疵，但是经过当地政府部门调整是不难改正的，而所做出的依据《安全生产法》作出行政处罚21万元的罚款符合“处二十万元以上五十万元以下的罚款”的处罚额度规定，应该不存在问题。目前房屋建筑工地、市政工程工地用起重机械等特种设备安全监督管理均是依据《安全生产法》制定的《建设工程安全生产管理条例》实行的。
由此看来，本起事故的处置上诉与反上述的案例反映了我国安全生产在依法监管、依法管理上存在诸多的问题，在本次《安全生产法》审议建议稿中也能够看出不少问题，确实需要认真对待。扎实有效地开展安全生产管理必须从依法管理入手，不解决法律法规问题，我国安全生产管理将很难摆脱困境。
值得肯定的是，本起事故上诉与反上述的案例证明了一个现象，即安全生产监管部门如果不认真学法、守法、依法监管，也将受到影响，这是一个进步。
这也告诉我们一个道理，在安全生产管理上，企业和监管部门都是平等的，都应当在法律法规下各自履行好自己的职责。
在此也应当澄清一下，该设备租赁企业并不是没有违法行为，该事故的总包单位也应承担相应的责任。
企业要守法，各个监管部门要守法，政府部门也要守法，以及法院也要学好弄懂法律法规，正确判案。
希望不要因为对于本起事故处置的诉讼案的争执而放弃对相应责任单位和责任人的责任追究。
有关部门应当给予本起事故一个圆满的结局。
二审判决书！
云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
上诉人（一审被告）丘北县应急管理局。统一社会信用代码：11532626778564683J。委托代理人李遇蓝，云南刘胡乐律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审原告）云南亿邦建筑设备租赁有限公司。统一社会信用代码：91530100309576681C。住所地：云南省昆明市高新区昆畹公路硅谷公寓B座B1商铺。上诉人丘北县应急管理局（以下简称应急管理局）因与被上诉人云南亿邦建筑设备租赁有限公司（以下简称亿邦公司）安全生产管理行政处罚一案，不服云南省丘北县人民法院（2020）云2626行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月9日受理后，依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。一审判决认定，2019年7月14日17时20分许，福建省诚毅工程建造有限公司在位于丘北县笔架山片区凯旋御景项目3＃楼进行17层板面混凝土浇筑作业时发生一起布料机钢绳断裂坠落导致物体打击事故，造成1人死亡、1人受伤。事故当日22时15分许，应急管理局接到事故情况报案。2019年7月15日，应急管理局向丘北县人民政府请示成立“丘北伟业地产开发有限公司凯旋御景楼盘在建工程7.14死亡事故调查组”。2019年7月19日，丘北县人民政府办公室作出丘政办发（2019）149号文件《丘北县人民政府办公室关于成立丘北伟业地产开发有限公司凯旋御景楼盘在建工程7.14死亡事故调查组的通知》，成立调查组。调查组成立后就开展调查工作并做出了《福建省诚毅工程建造有限公司凯旋御景项目7.14布料机坠落导致物体打击一般事故调查报告》。该调查报告作出后，2019年8月30日，应急管理局作出丘应急请（2019）10号文件向丘北县人民政府请示，即：应急管理局关于审定《福建省诚毅工程建造有限公司凯旋御景项目7.14布料机坠落导致物体打击一般事故调查报告》的请示。2019年9月26日，丘北县人民政府作出丘政复（2019）444号文件《丘北县人民政府关于福建省诚毅工程建造有限公司凯旋御景项目7.14布料机坠落导致物体打击一般事故调查报告的批复》。2019年9月30日，应急管理局对“福建省诚毅工程建造有限公司丘北分公司凯旋御景项目7.14布料机坠落导致物体打击一般事故案”进行立案查处。2019年12月4日，应急管理局对亿邦公司作出丘应急罚告〔2019〕事故-01号《行政处罚告知书》和丘应急听告〔2019﹞事故-01号《行政处罚听证告知书》。2019年12月5日，亿邦公司书面提出《行政处罚听证申请书》要求举行听证。2019年12月11日，应急管理局向亿邦公司作出丘应急听通〔2019〕事故-01号《行政处罚听证通知书》。2019年12月20日，应急管理局主持举行听证会。2019年12月24日，应急管理局作出丘应急听报〔2019〕事故-01号《听证报告书》。2019年12月25日，应急管理局作出丘应急罚集〔2019〕事故-02号《行政处罚集体讨论记录》。2019年12月25日，丘北县应急管理局作出丘应急罚〔2019〕事故-03号《行政处罚决定书》，认定：亿邦公司违反安全管理人员履行职责不到位，无安全生产教育培训记录台账，安全生产检查记录台账不规范、不健全，对派出人员安全教育培训不到位，对事故发生负有责任。依据《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款、第一百零九条第（一）项规定，对亿邦公司作出行政处罚21万元的罚款。该处罚决定书于作出当日（2019年12月25日）送达被处罚单位亿邦公司。......2020年4月27日，亿邦公司向一审法院提出行政诉讼请求：1.请求撤销一审被告对一审原告作出的丘应急罚〔2019〕事故-03号行政处罚决定书，并判令一审被告返还一审原告缴纳的21万元罚款；2.判令本案诉讼费由一审被告承担。一审判决认为，本案发生的事故是因建筑施工的起重机械在操作作业过程中所吊起的布料机坠落发生的事故。根据《中华人民共和国特种设备安全法》第二条“特种设备的安全生产（包括设计、制造、安装、改造、修理）、经营、使用、检验、检测和特种设备安全的监督管理，适用本法；本法所称特种设备，是指对人身和财产安全有较大危险性的锅炉、压力容器（含气瓶）、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内专用机动车辆，以及法律、行政法规规定适用本法的其他特种设备。”的规定，本案发生事故的起重机械属于特种设备，特种设备安全的监督管理适用本法。根据《中华人民共和国安全生产法》第二条“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全、以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。”的规定，已经明确了如果有关法律、行政法规对特种设备安全另有规定的，适用其规定。也就是说明在法律的适用上特别法优于普通法的规定，本案涉及到的普通法是《中华人民共和国安全生产法》，特别法是《中华人民共和国特种设备安全法》。《中华人民共和国特种设备安全法》已对特种设备的安全生产、经营、使用、检验、检测和特种设备安全的监督管理作了明确的相关规定，故，本案是起重机械发生事故是属于特种设备安全的监督管理范围，应适用《中华人民共和国特种设备安全法》相关规定进行处罚。综上所述，一审被告应急管理局适用普通法《中华人民共和国安全生产法》对一审原告亿邦公司因起重机械发生事故作出的丘应急罚〔2019〕事故-03号《行政处罚决定书》属于适用法律错误，该处罚决定书应予撤销。一审原告亿邦公司的诉请一审法院予以支持。案经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决如下：撤销一审被告应急管理局对一审原告亿邦公司作出的丘应急罚〔2019〕事故-03号行政处罚决定书，并返还一审原告亿邦公司缴纳的21万元罚款。案件受理费50元，由一审被告应急管理局负担。上诉人应急管理局上诉称，上诉人所做出的丘应急罚〔2019〕事故-03号《行政处罚决定书》主体适格，用法律正确，依法应予维持。一、上诉人是丘北县安全生产工作的综合监督管理部门，有权就本案的安全生产事故依据《安全生产法》对被上诉人作出行政处罚。《安全生产法》第九条规定：“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”。上诉人是丘北县安全生产工作的综合监督管理部门，有权就本案的安全生产事故依据《安全生产法》对被上诉人作出行政处罚。二、“特别法优于普通法”，是指当普通法没有规定，或者普通法的规定与特别法冲突时，适用特别法，而非有了特别法就不再适用普通法。1、《安全生产法》第二条第一款规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法。”《安全生产法》作为安全生产领域的基本法，任何生产经营单位均需遵守，不会因为有特别法的规定而免除其在《安全生产法》项下的法定义务。2、《安全生产法》第二条第二款规定：“有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。”该条规定强调的是对特种设备“另有规定的，适用其规定”，而非“特种设备安全不适用本法”。被上诉人作为生产经营单位，首先应当遵守《安全生产法》，根据《安全生产法》落实安全生产责任。同时，对涉及特种设备的安全生产工作，还应当遵守《特种设备安全法》的规定，履行安全生产责任，此种特别规定是在特殊领域，对生产经营单位安全生产责任的加重，而非豁免其在《安全生产法》项下的基本责任。只有当《安全生产法》没有规定，或者《安全生产法》与《特种设备安全法》的规定冲突时，才应当适用《特种设备安全法》。本案，上诉人系因被上诉人违反《安全生产法》第二十五条第一款的规定而做出行政处罚，而《安全生产法》第二十五条第一款的规定并未与《特种设备安全法》的规定相冲突，故并不存在因“特别法优于普通法”而不能适用《安全生产法》第二十五条第一款的情形。三、关于《安全生产法》与其他特别法之间的适用，最高人民法院已经做出明确的批复，上诉人有权依据《安全生产法》对被上诉人作出行政处罚。《最高人民法院关于安监部门是否有权适用<安全生产法>及<生产安全事故报告和调查处理条例>对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复》规定：“根据《安全生产法》第二条规定，《道路交通安全法》等法律、行政法规对道路交通安全有关问题有特别规定的，应当适用特别规定。没有特别规定的，安监部门可以适用《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定处理。”根据前述批复的精神，只有当《特种设备安全法》有特别规定的，才适用其规定，无特别规定的，仍然适用《安全生产法》，而不是有特别法就不适用普通法。《安全生产法》第二十五条第一款规定：“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。”本案中，塔吊司机李廷飞、信号司索工王友梅严重违反了安全生产规章制度和安全操作规程，严重缺乏安全生产意识。被上诉人未对其从业人员尽到安全生产教育、培训义务，未能确保从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，严重违反了《安全生产法》第二十五条第一款的规定。《安全生产法》第二十五条第一款规定的情形，并不属于《特种设备安全法》的特别规定，故上诉人有权依据《安全生产法》第二十五条第一款对被上诉人作出行政处罚。综上所述，上诉人所做出的丘应急罚〔2019〕事故-03号《行政处罚决定书》主体适格、适用法律正确，依法应予维持。请求二审法院依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人亿邦公司辩称，一、被答辩人在上诉状中诉称：“上诉人是丘北县安全生产工作的综合监督管理部门，有权就本案的安全生产事故依据《安全生产法》对被上诉人作出行政处罚”。被答辩人的这一诉称，实属无法可依。理由是：一、《立法法》第九十二条明确规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定”。根据这一法条的规定来看《中华人民共和国安全生产法》和《中华人民共和国特种设备法》，两部法律都是全国人民代表大会常务委员会制定的。而《中华人民共和国安全生产法》第二条明确规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另行规定的，适用其规定”；这一法条己明确了“特种设备安全另有规定的，适用其规定”。而《中华人民共和国特种设备法》第二条规定“特种设备的生产（包括设计、制造、安装、改造、修理）、经营、使用、检验、检测和特种设备安全的监督管理，适用本法。”第五条规定“国务院负责特种设备安全监督管理的部门对全国特种设备安全实施监督管理。县级以上地方各级人民政府负责特种设备安全监督管理的部门对本行政区域内特种设备安全实施监督管理。”第七十二条第4款规定“发生一般事故，由设区的市级人民政府负责特种设备安全监督管理的部门会同有关部门组织事故调查组进行调查。”第六十一条规定“负责特种设备安全监督管理的部门在依法履行监督检查职责时，可以行使下列职权：（五）对违反本法规定的行为作出行政处罚决定。”第七十二条第五款规定“发生一般事故，由设区的市级人民政府负责特种设备安全监督管理的部门会同有关部门组织事故调查组进行调查。”以上法条规定，明确了特种设备的监管、调查、处罚是特种设备安全监督管理部门。而一直以来，对塔吊的监管、调查、处罚，均是住建部门而非应急局。且特种设备发生一般事故时，是由设区的市级人民政府负责特种设备安全监督管理的部门会同有关部门组织事故调查组进行调查。对特种设备的经营企业处罚，《特种设备法》第六十一条也明确规定由负责特种设备安全监督管理的部门进行。故被答辩人对答辩人的调查、处罚，存在程序不合法、调查主体不合法、处罚主体不合法。完全是无权处罚、超越职权。如果都以《安全生产法》对安全生产工作实施综合监督管理涵盖一切安全生生产监督，那就没有必要制定《中华人民共和国特种设备法》。故被答辩人的辩驳实属狡辩，无法可依。二、被答辩人将特别法与普通法的关系理解为：“特别法优于普通法”，是指当普通法没有规定，或者普通法的规定与特别法冲突时，适用特别法，而非有了特别法就不再适用普通法”。被答辩人的这一解释和理解，完全与《立法法》第九十二条的规定相背离。《立法法》第九十二条明确规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；”该法条已经明确规定和界定了特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定”。而《中华人民共和国特种设备法》对监管、调查、处罚的主体，都明确规定了由负责特种设备安全监督管理的部门进行。故在法条有明确规定监管、调查、处罚的主体是负责特种设备安全监督管理的部门的情况下，被答辩人仍背离法条进行解释，被答辩人的辩驳就实属狡辩。三、被答辩人引述《最高人民法院关于安监部门是否有权适用《安全生产法》及《生产安全事故报告和调查处理条例》对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复》规定“根据《安全生产法》第二条规定，《道路交通安全法》等法律、行政法规对道路交通安全有关问题有特别规定的，应当适用特别规定。没有特别规定的，安监部门可以适用《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定处理。”被答辩人的引述，实属是所问非所答。理由是：1、“答复”是针对道路交通安全，并非对特种设备的答复：2、“答复”也明确了一个方向，即：有特别规定的，应当适用特别规定。没有特别规定的，安监部门可以适用《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定处理。”而《中华人民共和国特种设备法》对监管、调查、处罚的主体，都有法条明确规定了由特种设备安全监督管理的部门进行。在有特别法明确规定的情况下，被答辩人对答辩人的处罚就是无权处罚，超越职权处罚。3、被答辩人在阐述被答辩人对答辩人的处罚主体和法律适用的合法性时，将应由建设和施工单位承担管理责任的民事法律关系与行政法律关系混为一谈。因为行政处罚是针对处罚主体的合法性和适用法律的合法性进行评判，而不是针对民事过错进行评判。故被答辩人用操作人员和指挥人员的过错进行辩驳实属狡辩。综上所述，答辩人认为，被答辩人以《生产安全法》来代替、涵盖《特种设备法》的辩驳理山，属无法可依。就如《刑法》不能代替《香港基本法》一样。故恳请文山州中级人民法院支持原审判决，驳回被答辩人的诉讼请求，以维护法律的尊严和答辩人的合法权益。一审被告应急管理局向一审法院提交了以下证据：第一组：1.《塔式起重机操作使用规程》JG/T100-99，2.《建筑机械使用安全技术规程》JGJ33-2012，3.《建筑施工塔式起重机安装、使用、拆卸安全技术规程》JGJ196-2010。用以证明：塔式起重机的安全操作规定。第二组：4.立案审批表，5.丘应急罚告〔2019〕事故—01号《行政处罚告知书》和丘应急听告〔2019〕事故-01号《行政处罚告知书》，6.《行政处罚听证书》，7.丘应急听通〔2019〕事故-01号《行政处罚听证会通知书》及其送达回证，8.听证会笔录和授权委托书，9.《行政处罚听证陈述申辩意见书》，10.听证会报告书，11.合法性审查意见，12.行政处罚集体讨论记录，13.案件处理呈批表，14.丘应急罚〔2019〕事故-03号《行政处罚决定书》，15.送达回执。用以证明：一审被告依法对本案进行立案调查，并且依法向一审原告告知了其享有的权利、义务，送达了相关的法律文书，应一审原告的申请召开听证会，听取了一审原告的陈述、申辩，证据确实、充分的前提下，依法作出了行政处罚决定，保障了一审原告的合法权益，程序合法。第三组：16.亿邦公司营业执照、亿邦公司安全生产许可证、建筑业企业资质证书，17.丘北县人民政府关于凯旋御景项目“7.14”事调查报告的批复、《福建省诚毅工程建造有限公司凯旋御景项目“7.14”布料机坠落导致物体打击一般事故调查报告》，18.建筑设备（吊塔）租赁合同、建筑设备（施工升降机）租赁合同，19.2019年凯旋御景项目7.14事故现场照片，20.亿邦公司员工花名册，21.刘小磊、李廷飞、王友梅、廖祥林、李健、李兰花《询问笔录》及其身份证件、资质证书，22.《鉴定文书》，23.现场勘验笔录、提取痕迹、物证登记表、现场图，24.《检验报告》，25.《丘北县住建局关于凯旋御景事故布料机称重情况的报告》。用以证明：一审被告依法对本案的事故进行调查取证，查明：1.2019年7月14日，凯旋御景项目吊塔发生安全生产事故，事故造成何仙芬死亡、李兰花受伤，造成直接经济损失100.2万元；2.案涉吊塔系一审原告所属的设备，由一审原告出租给项目施工单位福建省诚毅工程建造有限公司使用，并由一审原告指派其职工吊塔司机李廷飞、信号司索工王友梅负责吊塔操作；3.造成事故的直接原因为吊塔司机李廷飞、信号司索工王友梅严重违规操作，缺乏安全生产意识；4.一审原告违反了《安全生产法》第二十五条的规定，未对其从业人员尽到安全生产教育、培训义务，未能确保从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能。一审原告亿邦公司向一审法院提交以下证据：第一组：1.营业执照，2.企业资质证书许可证书，3.安全生产许可证，4.法定代表人身份证明，5.法定代表人身份证。用以证明：1.一审原告主体适格；2.证明一审原告从事的经营范围为建筑设备租赁、起重设备安装工程的设计与施工。第二组：1.建筑设备（塔吊）租赁合同，2.建筑起重机械登记证，3.建筑起重机械安装（拆卸）告知表，4.建筑起重机械使用登记申请表，5.云南省建筑起重机械安全监督管理实施细则，6.行政处罚决定书（丘应急罚2019事故-03号），7.单位结算业务卡凭证。用以证明：1.发生安全事故的“凯旋御景”项目使用的起重设备属一审原告租赁给诚毅公司的，生产、管理、指挥权及生产的安全事故责任属诚毅公司，与一审原告无关；2.建筑起重机械特种设备范围；3.租赁给诚毅公司的建筑起重机械，一审原告已向丘北县住建局提交了相关资料，并取得丘北县住建局颁发的《建筑起重机械使用登记证》（备案），出租的建筑起重机械属于合法行为；4.建筑起重机械一般事故调查的主体设区的市级人民政府负责特种设备安全监督管理部门即文山州住建局会同有关部门组织事故调查，丘北县人民政府或应急管理局无权组织调查。一审被告对一审原告处罚的依据来源程序不合法；5.对建筑起重机械发生的安全事故处罚主体为住建部门。一审被告对一审原告的处罚属处罚主体不适格，对一审原告作出的行政处罚决定书应予以撤销，并应返还一审原告缴纳的21万元罚款。第三组：1.钢丝绳选择（总则），2、重要用途钢丝绳，3、起重机、钢丝绳、保养、维护、检验和报废。用以证明：1.用于起重机吊物的钢丝绳，应使用的钢丝绳承载力的要求及计算方法；2.用于起重吊物的钢丝绳，破断拉力的要求及计算方法；3.用于起重机吊物的钢丝绳，报废的规定。第四组（在证据交换后庭审时补充提交的证据）：《行政处罚听证告知书》申辩听证材料两本，用以证明：1.一审原告公司的资质经营范围、肇事塔吊的备案及产品资质证书，员工的教育培训、台账等符合国家法律法规的规范要求；2.一审被告是无权对一审原告进行处罚，丘北县人民政府的调查报告不能作为对一审原告处罚的依据。本院认为，一审法院对各方当事人提交的证据认证正确，本院予以确认。本院二审查明的事实与一审法院认定的一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国安全生产法》第二条规定“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。”，《安全生产法》确定了安全生产领域基本的方针、原则、法律制度属普通法。《中华人民共和国特种设备安全法》第二条第一、二款规定“特种设备的生产（包括设计、制造、安装、改造、修理）、经营、使用、检验、检测和特种设备安全的监督管理，适用本法。本法所称特种设备，是指对人身和财产安全有较大危险性的锅炉、压力容器（含气瓶）、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内专用机动车辆，以及法律、行政法规规定适用本法的其他特种设备。”《特种设备安全法》是专门解决特种设备安全生产特殊问题的单行立法属特别法。本案安全事故案涉的塔式起重机（塔吊）归属《特种设备安全法》中规定的起重机械。涉及特种设备安全领域的安全生产问题，应当首先考虑和优先适用特别法的规定。现行的《特种设备安全法》对特别的安全生产问题没有规定的，才应当依照《安全生产法》的有关规定执行。本案被诉行政行为即丘应急罚〔2019〕事故-03号《行政处罚决定书》中认定的被上诉人亿邦公司违反《安全生产法》第二十五条第一款的违法情形和第一百零九条的对事故责任单位的处罚依据，对此《特种设备安全法》第八十六条第（三）项“未对特种设备安全管理人员、检测人员和作业人员进行安全教育和技能培训的。”和第九十条第（一）项“发生事故，对负有责任的单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故，处十万元以上二十万元以下罚款；”已进行了规定。故对本案案涉的被上诉人亿邦公司安全违法行为，应优先适用《特种设备安全法》的有关规定进行行政处罚处理。本案被诉行政行为即丘应急罚〔2019〕事故-03号《行政处罚决定书》符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的适用法律、法规错误的判决撤销情形，一审法院据此判决撤销并无不当。综上所述，上诉人应急管理局的上诉理由依法不能成立，本院不予支持。一审法院判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，判决结果并无不当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：二审案件受理费50元，由上诉人丘北县应急管理局承担。
已明确：一家企业只对应一个层级的执法主体！
中国地震局、国家矿山安监局，各省、自治区、直辖市应急管理厅（局），新疆生产建设兵团应急管理局，部消防救援局、森林消防局，部机关各司局，国家安全生产应急救援中心：
为加强安全生产执法工作，提高运用法治思维和法治方式解决安全生产问题的能力和水平，有力有效防范化解安全风险、消除事故隐患，切实维护人民群众生命财产安全和社会稳定，推动实现更为安全的发展，根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化应急管理综合行政执法改革的意见》提出的“突出加强安全生产执法工作，有效防范遏制生产安全事故发生”原则要求，现提出以下意见：
一、总体要求
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真学习贯彻落实习近平法治思想和习近平总书记关于安全生产重要论述，提高政治站位，统筹发展和安全，坚持人民至上、生命至上，建立完善与新发展阶段、新发展理念、新发展格局相适应的科学高效的安全生产执法体制机制。强化安全生产法治观念，坚持严格规范公正文明执法，切实解决多层多头重复执法和屡罚不改、屡禁不止问题。创新执法模式，科学研判风险、强化精准执法，转变工作作风、敢于动真碰硬，以高质量执法推动提升安全生产水平，切实把确保人民生命安全放在第一位落到实处，以实际行动和实际效果践行“两个维护”。
二、坚持精准执法，着力提高执法质量
（一）明确层级职责。地方各级应急管理部门对辖区内安全生产执法工作负总责，承担本级法定执法职责和对下级执法工作的监督指导、抽查检查以及跨区域执法的组织协调等工作。各省级应急管理部门要在统筹分析辖区内行业领域安全风险状况、企业规模、执法难度以及各层级执法能力水平等情况的基础上，明确省市县三级执法管辖权限，确定各级执法管辖企业名单，原则上一家企业对应一个层级的执法主体，下级应急管理部门不对上级部门负责的企业开展执法活动。对下级部门难以承担的执法案件或管辖有争议的案件，上级部门可依照程序进行管辖或指定管辖；对重大和复杂案件，要及时报告上级部门立案查处。
（二）科学确定重点检查企业。完善执法计划制度，地方各级应急管理部门要将矿山、危险化学品、烟花爆竹、金属冶炼、涉爆粉尘等重点行业领域安全风险等级较高的企业纳入年度执法计划，确定为重点检查企业，每年至少进行一次“全覆盖”执法检查，其他企业实行“双随机、一公开”执法抽查。对近三年内曾发生生产安全亡人事故、一年内因重大事故隐患被应急管理部门实施过行政处罚、存在重大事故隐患未按期整改销号、纳入失信惩戒名单、停产整顿、技改基建、关闭退出以及主要负责人安全“红线”意识不牢、责任不落实等企业单位，要纳入重点检查企业范围，在正常执法计划的基础上实施动态检查，年度内检查次数至少增加一次。对于安全生产标准化一级企业或三年以上未发生事故等守法守信的重点检查企业，可纳入执法抽查。对典型事故等暴露出的严重违法行为或落实临时性重点任务以及通过投诉举报、转办交办、动态监测等发现的问题，要及时开展执法检查，不受执法计划、固定执法时间和对象限制，确保执法检查科学有效。
（三）聚焦执法检查重点事项。依据重点行业领域重大事故隐患判定标准，分行业领域建立执法检查重点事项清单并动态更新。围绕重点事项开展有针对性的执法检查，确保企业安全风险突出易发生事故的关键环节、要害岗位、重点设施检查到位。执法检查要坚持问题导向、目标导向、结果导向，实施精准执法，防止一般化、简单化、“大呼隆”等粗放式检查扰乱企业生产经营，以防风险、除隐患、遏事故的执法检查实效优化营商环境。
三、坚持严格执法，着力提升执法效能
（四）严格执法处罚。针对执法检查中发现的各类违法行为，要盯住不放，督促企业彻底整改，严格执法闭环管理。对于严重违法行为，要求企业主要负责人牵头负责整改落实，压实整改责任。严格依据法律法规进行处罚，不得以责令限期改正等措施代替处罚，对存在多种违法行为的案件要分别裁量、合并处罚，不得选择性处罚。对违法行为逾期未整改或整改不到位的，以及同一违法行为反复出现的，要依法严肃查处、从重处罚，坚决防止执法“宽松软”。
（五）建立典型执法案例定期报告制度。各省级、市级、县级应急管理部门分别按照每半年、每季度和每两个月的时间周期，直接向应急管理部至少报送一个执法案例，市、县两级同时抄报上一级应急管理部门。执法案例须聚焦执法检查重点事项，从执法严格、程序规范并由本级直接作出行政处罚的案件中选取。应急管理部建立典型执法案例数据库，健全案例汇总、筛选、发布和奖惩机制，选取优秀执法案例，对有关单位和执法人员依据有关规定给予记功和嘉奖；对执法不严格、程序不规范的案例将适时进行通报。
（六）密切行刑衔接。严格贯彻实施《刑法修正案（十一）》，加大危险作业行为刑事责任追究力度。发现在生产、作业中有关闭、破坏直接关系生产安全的设备设施，或篡改、隐瞒、销毁其相关数据信息，或拒不执行因存在重大事故隐患被依法责令停产停业、停止使用设备设施场所、立即采取整改措施的执法决定，或未经依法批准或许可擅自从事高度危险的生产作业活动等违反有关安全管理规定的情形，具有导致重大伤亡事故或者其他严重后果的现实危险行为，各级应急管理部门及消防救援机构要按照《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》（应急〔2019〕54号），及时移送司法机关，依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替移送，坚决纠正有案不送、以罚代刑等问题。对其他涉及刑事责任的违法行为，按照有关法律法规和程序，及时移交查办。
（七）加强失信联合惩戒。严格执行安全生产失信行为联合惩戒制度，对于存在严重违法行为的失信主体要及时纳入安全生产失信惩戒名单，提高执法工作严肃性和震慑力。对于列入严重失信惩戒名单的企业和人员，将相关信息推送全国信用信息共享平台，按照《关于对安全生产领域失信生产经营单位及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》（发改财金〔2016〕1001号）要求，实施联合惩戒。
（八）建立联合执法机制。结合贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化消防执法改革的意见》，加强地方应急管理部门与消防救援机构的协调联动，创新执法方式，强化优势互补，建立安全生产执法与消防执法联合执法机制，加强信息共享，形成执法合力。
四、规范执法行为，着力强化执法权威
（九）全面落实行政执法“三项制度”。严格落实行政执法公示制度，按照“谁执法谁公示”的原则，及时通过各级应急管理部门政府网站和政务新媒体、服务窗口等平台向社会公开行政执法基本信息和结果信息；建立健全执法决定信息公开发布、撤销和更新机制，严格按照相关规定对执法决定信息进行公开，公开期满要及时撤下。落实执法全过程记录制度，全面配备使用执法记录仪，综合运用文字记录、音像记录等方式，实现现场执法和案件办理全过程留痕和可回溯管理。严格执行重大执法决定法制审核制度，明确审核机构、审核范围、审核内容、审核责任。
（十）规范执法程序。严格规范日常执法检查、专项执法、明查暗访、交叉互检等工作方式，坚持严格执法与指导服务相结合，在对重点检查企业的检查中实行“执法告知、现场检查、交流反馈”“企业主要负责人、安全管理人员、岗位操作员工全过程在场”和“执法+专家”的执法工作模式。提前做好现场检查方案，检查前进行执法告知；检查中企业有关人员必须全过程在场，客观规范记录检查情况，对重大事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的依法采取现场处理措施，对依法应当给予行政处罚的要及时立案，全面客观公正开展调查、收集证据；检查后进行交流反馈，开展“说理式”执法，注重适用法律答疑解惑，提供安全咨询和整改指导。存在法定不予处罚、从轻处罚、减轻处罚情形的，应依法执行，防止执法乱收费、乱罚款等现象。对检查中发现存在的安全问题应当由其他有关部门进行处理的，应当及时移送并形成记录备查；对需要地方政府和上级应急管理部门研究解决的重大风险和突出隐患问题，要及时报告。要综合运用约谈、警示、通报和考核巡查等手段，及时督促有关地方政府和部门单位落实安全防范措施。
（十一）加强案卷评查和执法评议考核。以执法质量作为案卷评查重点，定期对行政处罚、行政强制等执法案卷开展评查，以评查促规范，持续提高执法能力和办案水平。以落实行政执法责任制为重点，建立健全执法评议考核制度，从执法力度、办案质量、工作成效、指导服务等方面对执法工作开展评议考核，依法依规责令改正存在违法、不当情形的行政处罚。强化考核结果运用，将执法评议考核作为年度工作考核的重要指标。
五、推进执法信息化建设，着力完善执法手段
（十二）建立完善企业安全基础电子台账。地方各级应急管理部门要建立企业安全基础电子台账并进行动态更新，全面掌握辖区内企业类型和数量变化。汇总增加与安全生产有关的设备设施、安评报告、事故调查等安全管理内容，形成“一企一档”，研究分析企业安全风险状况，为确定重点检查企业提供数据支撑。
（十三）建立健全安全生产执法信息化工作机制。整合建立全国统一的应急管理监管执法信息平台，将重点检查企业生产过程监控视频和安全生产数据接入平台，充分运用风险监测预警、信用监管、投诉举报、信访等平台数据，加强对执法对象安全风险分析研判和预测预警，推动加快实施“工业互联网+安全生产”行动计划。坚持现场执法检查和网络巡查执法“两条腿”走路，结合疫情防控常态化条件下安全生产执法工作实际，积极拓展非现场监管执法手段及应用，建立完善非现场监管执法制度办法，明确工作流程、落实责任要求。
（十四）大力推进“互联网+执法”系统应用。推进智能移动执法系统和手持终端应用，执法行为全过程要上线入网。加强生产作业现场重点设备、工艺、装置风险隐患样本库建设，提高对同类风险隐患的自动辨识能力，增强执法实效。利用执法系统实时掌握执法检查情况，实现执法计划、执法检查、统计分析的实时管理，及时提醒纠正各类违法行为。
六、加强执法力量建设，着力增强执法队伍能力水平
（十五）加强组织领导。全面加强党对安全生产执法工作的领导，各级应急管理部门党委（党组）每年要定期专题研究安全生产执法工作。要认真贯彻落实中央关于“应急管理执法体制调整后，安全生产执法工作只能加强不能削弱”的要求，充分认识加强和改进安全生产执法工作的重要性和紧迫性，加强执法队伍建设，落实执法保障，构建权责一致、权威高效的执法体制，持续提升防范化解重大风险和遏制重特大事故的执法能力。
（十六）加强执法教育培训。健全系统化执法教育培训机制，建立并规范实施入职培训、定期轮训和考核制度。制定年度执法教育培训计划，把理论学习与实践锻炼、课程讲授与实际运用有机结合，不断增强执法人员综合素质特别是一线人员的履职能力，持续提高具有安全生产专业知识和实践经验的执法人员比例。突出执法工作重点环节，采取理论考试、现场实操、模拟执法等方式组织开展执法队伍岗位比武练兵，充分发挥其检验、激励和导向作用，推动执法人员提高实战能力、锤炼工作作风、规范执法行为。
（十七）加强专业力量建设。严把专业入口关，加大紧缺专业人才引进力度，强化专业人干专业事。加大矿山、危险化学品、工贸等重点行业领域专业执法骨干力量培养力度，从理论、实践等方面制定专门培养计划，突出培养重点，建设法治素养和安全生产专业素质齐备的执法骨干力量。突出安全生产执法专业特色，提高执法装备水平，开展执法机构业务标准化建设，加强执法保障能力。聘请相关行业领域有影响力的技术人员和专家学者等，组成执法监督员队伍，为安全生产执法工作提供理论和专业力量支撑。
各省级应急管理部门要将落实本意见重要情况，及时报告应急管理部。
应急管理部
2021年3月29日
