广西某电厂3 号机组“7·26”非停事件分析

“按日计罚”（即按日连续处罚）并非新事物，此前已经在环保领域广泛应用。实践证明，“按日计罚”有力破解了环境治污“守法成本高、违法成本低”的顽疾，大大提高了企业配合整改的积极性。笔者期待“按日计罚”引入安全生产领域后也能产生同样的效用，进一步筑牢安全生产底线，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展。

（一）环境保护法

环境保护法第五十九条规定企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。前款规定的罚款处罚，依照有关法律法规按照防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定的规定执行。地方性法规可以根据环境保护的实际需要，增加第一款规定的按日连续处罚的违法行为的种类。

（二）水污染防治法

水污染防治法第九十五条规定企业事业单位和其他生产经营者违法排放水污染物，受到罚款处罚，被责令改正的，依法作出处罚决定的行政机关应当组织复查，发现其继续违法排放水污染物或者拒绝、阻挠复查的，依照《中华人民共和国环境保护法》的规定按日连续处罚。

（三）固体废物污染环境防治法

固体废物污染环境防治法第一百一十九条规定单位和其他生产经营者违反本法规定排放固体废物，受到罚款处罚，被责令改正的，依法作出处罚决定的行政机关应当组织复查，发现其继续实施该违法行为的，依照《中华人民共和国环境保护法》的规定按日连续处罚。

近年来，环境保护法、水污染防治法、固体废物污染环境防治法等多部环境保护法律规定了“按日计罚”措施，对有效打击、遏制持续违法行为发挥了重要作用。原环境保护部专门出台配套办法，于2014年12月19日发布了《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》（环境保护部令 第28号，以下简称《办法》），《办法》自2015年1月1日起实施。《办法》实施后，据统计，2015年，全国“按日计罚”案件715件，罚款数56954.41万元，每起案件平均处罚金额约为79万元。2016年全国“按日计罚”案件1017件，增长42%；罚款数81435万元，增加43%。

为了解决现行的《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》（环境保护部令第28号，以下简称《办法》）规定过于原则的问题，增强可操作性，突出实用性，原环境保护部研究起草了《办法》修正案，并于2017年5月18日公开征求意见。

表1  2015～2017年“按日计罚”案件数量

注：2016年“按日计罚”案件数量和原环境保护部在关于《环境保护部关于修改<环境保护主管部门实施按日连续处罚办法>的决定（征求意见稿）》公开征求意见的通知公开的数据有出入，本文未作修改。

从表1可以看出，2015～2017年“按日计罚”案件数量逐年增长，但是相较于全国近三年环境处罚总案件的适用比例是同比逐年下降的，企业以往所具有的怠于履行处罚义务等不法现象有所减少，企业在逐渐认识到“按日计罚”制度所带来的严厉处罚之后，会更加积极地去寻找自身环境污染处理办法，因此，企业会在权衡利弊之后选择最为有利于自身发展的有效方案。实践证明，“按日计罚”有力破解了环境治污“守法成本高、违法成本低”的顽疾，大大提高了企业配合整改的积极性。以重庆为例，没有实施“按日计罚”时，企业违法行为改正率只有4.8%；实施“按日计罚”后，企业违法行为改正率迅速提升至84%。

但环境保护“按日计罚”也存在不少问题：

原环境保护部认为：“按日计罚”手段没有充分发挥其应有的威力和重要作用，主要原因是制度设计对于执行现实不匹配或者实施成本较高。

王朔琛、陈品指出：适用率有待加强、“按日计罚”责令改正期限过于绝对、缺乏专门的救济途径。

王绅吉指出：与行政法衔接的理论困境、实体规范与程序规范设计、立法执法实践障碍等。

李文博指出：与我国法律制度不衔接、采用大陆法模式不科学、复查方式及标准不全面、罚款数额标准不严谨等。

李桃依指出：期限设计不够明晰、罚款设计过于原则、拒不改正的范围宽泛。

在执法实践中，发生因环境保护执法部门违反法定程序造成处罚决定书被撤销的情形。刘永涛、金鸿指出，2017年3月10日，某地环保局对当地一家矿冶有限公司现场检查时发现，这家公司不正常运行污染防治设施，导致大气污染物排放严重超标。该局将送达某矿冶公司《责令停产整治决定书》作为该局在2017年4月28日向某矿冶公司做出《按日连续处罚决定书》的前置条件，是造成“按日计罚”程序出现偏差的原因，已违反法定程序。当地法院判决撤销该处罚决定书；同时建议即某地环保局做出《责令停产整治决定书》，在进行复查后，应再次做出责令改正违法行为决定书送达某矿冶公司，并再次复查时发现拒不改正违法排放污染物行为的，才可实施“按日计罚”。

上述问题在安全生产领域实施“按日计罚”时应特别予以注意，防范类似问题发生。

根据现行《安全生产法》，生产经营单位违法行为逾期未改正的，最高可处一百万元的罚款。如是处罚看似严厉，但与违法生产经营单位获得的非法收益相比，或许只是九牛一毛。从某种意义上讲，制定罚款上限，反倒让生产经营单位吃了“定心丸”。不管拖到什么时候整改，监管部门最多是按规定顶格处罚。看清执法底牌后，一些生产经营单位便肆无忌惮地耍起无赖，对于责令改正装傻充愣，想出种种办法敷衍塞责。这次安全生产法修改，参考环境保护法律关于“按日计罚”有关规定，增设“按日计罚”措施，提高生产经营单位的违法成本，严厉打击拒不整改、虚假整改等违法行为。安全生产法第一百一十二条规定生产经营单位违反本法规定，被责令改正且受到罚款处罚，拒不改正的，负有安全生产监督管理职责的部门可以自作出责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。

“按日计罚”措施比较严厉，需要设定严格的适用条件，防止实践中被滥用。对生产经营单位实施“按日计罚”需要具备三个条件：

（一）对生产经营单位违反安全生产法规定是基本前提。

（二）生产经营单位被责令整改，且受到罚款处罚。

（三）生产经营单位存在拒不改正情形。

笔者认为，条件（一）（二）是明确的，条件（三）在未来实施中会存在一些争议，既要避免失之于宽，又要避免苛之过严。实践中，有的生产经营单位虽然积极落实、认真整改，但由于技术复杂、工程量大、外部协调时间长等原因，以及意外事件、不可抗力等因素，导致未能在限定期限内完全改正到位。考虑到这种情况下生产经营单位主观上违法恶意不强，且客观上已经采取实质性的、主要的整改措施，就不宜认定为“拒不改正”。以燃气公司为例，大量燃气管道设施占压圈占隐患、老旧高风险燃气管道设施更新改造等隐患整改时，在协调、手续、用地、路由等方面存在很多客观困难，导致整改需要的时间比较长，且存在较大的不确定性。

总体来说，要认真研究环境保护“按日计罚”的经验和不足，把安全生产“按日计罚”制度设计好、执行好，充分起到破除“守法成本高、违法成本低”的顽疾的功效，在微观层面统筹好安全和发展。

（一）安全生产监督管理部门

1.   应尽快制定颁布实施“按日计罚”办法。

2.   对“按日计罚”的执法程序、细则等进一步明确，做到精准执法。

3.   实施“按日计罚”后应定期进行评估，不断完善和改进，尤其应设计好救济途径和方式，既不“放过一个坏人”，也不“冤枉一个好人”。

（二）生产经营单位

1.   建立健全优化安全生产隐患排查和治理制度。

2.   开展全面的隐患排查和治理，对一时难以整改的隐患要制定管控措施和治理方案，并如实做好记录，做到底数清、风险明、措施有。

（三）行业社会团体

1.   调研本行业安全生产隐患排查和治理现状，尤其是人力、财务、物资、时间等投入，提出隐患改正定额的概念、定义等。

2.   整合行业资源，为生产经营单位提供支持服务，促进隐患改正。