国家矿山安监局：安全生产行政许可形成设计、评价、专家审查“产业链”
3月26日，国家矿山安监局召开全国非煤矿山安全生产工作视频会议，认真贯彻落实习近平总书记关于安全生产重要指示精神，深刻汲取近期非煤矿山事故教训，对非煤矿山安全生产大排查进行再部署再推进再落实，坚决遏制较大以上事故发生，为建党100周年营造良好的安全环境。国家矿山安监局党组成员、副局长张昕同志出席会议并讲话。 摘要：今年以来，全国非煤矿山安全生产形势异常严峻，1-2月份共发生事故37起、死亡57人，同比增加18起、38人，分别上升95%和200%。特别是，新年伊始就发生山东栖霞笏山金矿“1.10”重大爆炸事故，又接连发生招远曹家洼金矿“2.17”火灾事故、河北武安团城东铁矿“2.24”坠井事故、贵州贵阳开阳用沙坝磷矿“3.16”冒顶事故，3起较大事故共造成15人死亡，栖霞笏山金矿爆炸事故、武安团城东铁矿“2.24”坠井事故还存在严重瞒报行为，媒体形成舆情，影响极坏，性质恶劣。 一些地区已经形成设计、评价、专家审查“产业链”，绑架安全生产行政许可， 相关负责人不知道基本法律法规名称，大量工人基本不会正确使用呼吸自救器；风险辨识走形式，动火作业审批单中未辨识出火灾事故风险等。 外包工程清理整顿。各地要逐一查验外包施工队伍相关资质和安全条件审核，审核是否配备相关专业技术人员，是否是有符合要求的学历职称，是否签订劳动合同并交纳社保，不能只是形式审核、文件审核，不符合条件的必须清退。凡是没有完成审核的矿山，一律责令停产整顿。 全国非煤矿山安全生产工作视频会议 张 昕 国家矿山安全监察局党组成员、副局长 2021年3月26日 同志们： 这次会议是经国家矿山局党组研究决定和玉治副部长安排召开的。主要任务是：认真贯彻落实习近平总书记等中央领导同志重要指示批示精神，深刻汲取近期非煤矿山事故教训，对非煤矿山安全生产大排查进行再部署再推进再落实，坚决扭转非煤矿山安全生产被动局面，坚决遏制较大以上事故发生，为建党100周年营造良好安全生产环境。下面,我讲4点意见。 一、汲取近期事故教训，充分认识当前非煤矿山安全生产严峻形势 今年以来，全国非煤矿山安全生产形势异常严峻，1-2月份共发生事故37起、死亡57人，同比增加18起、38人，分别上升95%和200%。特别是，新年伊始就发生山东栖霞笏山金矿“1.10”重大爆炸事故，又接连发生招远曹家洼金矿“2.17”火灾事故、河北武安团城东铁矿“2.24”坠井事故、贵州贵阳开阳用沙坝磷矿“3.16”冒顶事故，3起较大事故共造成15人死亡，栖霞笏山金矿爆炸事故、武安团城东铁矿“2.24”坠井事故还存在严重瞒报行为，媒体形成舆情，影响极坏，性质恶劣。从今年以来的事故，以及近期国家矿山安监局督查和明查暗访情况看，非煤矿山安全生产问题突出、形势严峻。 （一）从企业层面看，突出表现在以下五个方面。 一是安全风险意识极其低下。一些中小企业实际控制人缺位，企业负责人和从业人员麻痹思想、侥幸心理严重，安全意识极其淡薄，甚至个别企业在笏山金矿重大爆炸事故后，仍然表示金矿不会出大事故；相关负责人不知道基本法律法规名称，大量工人基本不会正确使用呼吸自救器；风险辨识走形式，动火作业审批单中未辨识出火灾事故风险等。 二是生产开发秩序极其混乱。部分非煤矿山矿权划分不合理，导致安全设施设计和生产系统先天缺陷，井下互联互通，为超层越界和私挖乱采埋下祸根；以采代建，边探矿、边设计、边建设、边生产，开拓系统极其复杂，有的甚至形成三级四级斜井开拓系统，不能形成正规生产循环，独头作业、多中段无序开采、井下风流紊乱等比比皆是、触目惊心；不按批准的安全设施设计开采，擅自改变生产系统，见矿就采，设计图纸和现状图纸不符，现状图纸与现场实际不符，有的甚至主要开拓系统的位置与设计不符。 三是现场安全管理极其混乱。有的非煤矿山通风系统不完善，不按设计型号和数量安设排水设施，井下仍在使用明令禁止的设备；动火作业措施缺乏针对性，不按规程要求进行审批，不按规定要求单独存放易燃易爆物品，随意堆放在采场巷道内；入井班组不携带气体检测报警仪，报警仪功能不全，检测传感器失效。有的在用尾矿库没有建设排洪系统，“头顶库”在线监测系统不能使用。 四是外包工程管理极其混乱。大量非煤矿山企业为降低成本，以包代管，将工程外包给多家施工队伍，陷入越包越乱、越乱越包的恶性循环；建设施工单位以项目部挂靠的方式出让资质，只收费，不管理。挂靠资质的项目部，多是临时拼凑的草台班子，用工普遍在当地现招现用、不用即散，很多将承包任务再次转包给当地小包工队，工人“丢了锄头就上迎头”，未经培训就上岗。矿主对外包施工队伍不管不问，甚至放任自流，安全管理责任悬空。 五是中介机构服务极其混乱。一些安全评价机构避重就轻，对重大安全问题避而不提，甚至“捂盖子”、作伪装，明知生产系统、主要设施设备与设计不符，仍然出具虚假报告。一些检测检验机构出具的报告不准确，甚至错误。一些设计单位一味迎合业主要求，出具不满足规程要求的设计方案。一些地区已经形成设计、评价、专家审查“产业链”，绑架安全生产行政许可，有的小矿3-5年搞一次设计变更，以后续设计抹平前序设计和验收存在的问题，有的甚至以设计审查验收掩盖过去违法违规开采行为。 （二）从政府和部门监管角度看，突出表现在以下四个方面。 一是安全发展理念树的不牢。一些地方没有正确处理安全和发展的关系，特别是以矿业作为主导产业和主要经济支柱的地区，为弥补去年以来因疫情影响带来的经济增长欠账，一味追求产量、保矿石供应，处处“开绿灯”，纵容矿山企业不顾实际条件，快速生产建设，在某种程度上放大了安全风险。 二是安全监管能力不高。多数市县非煤矿山安全监管力量薄弱，专业人员被轮岗到其他岗位，新进人员大多没有专业背景，不具备发现问题、解决问题的能力，遇到问题查不出、发现问题拿不准、执法依据用不对的现象比较普遍。基层监管执法人员缺乏深入的“解剖式”检查，安全检查不深入、不精准、流于形式，导致违法违规行为“屡禁不止、屡罚不改”。 三是监管人员责任心不强。部分地方监管人员错误认为机构改革后可能不再对非煤矿山进行监管，人心不稳，得过且过。甚至认为出不了大事故，对监管业务不上心。有的安全设施设计审批把关不严，让有明显瑕疵的设计通过审查，导致一些建设项目先天不足。有的安全准入把关不严，以资料要件审核代替现场核查，使安全生产许可制度失去应有的约束力。 四是部门监管职责不清。部分地区住建和应急部门对基建矿山施工安全监管职责不清，公安和应急等部门对民爆物品管理存在推诿扯皮现象，生态环境和应急部门对尾矿库安全环保监管职责交织不清，责任难以落实到位。有关部门间没有建立有效的联合监管执法机制，在非煤矿山领域没有形成安全监管合力。 需要特别提醒的是，近期金、铜、铁、钼、铅锌等矿产品价格处于高位，一些基建矿山加快推进，部分长期停工停产矿山匆忙上马，建设单位提前进场开工，未批先建、未经验收就投入生产等违法违规行为增加；不少正常生产企业，不严格按照设计开采顺序、开采范围、开采方法、工艺参数等组织生产，超强度、超能力勘探开发，给安全生产带来新的风险挑战，也极易导致较大以上事故发生。 上述情况，既有历史发展成因，也有现实矿业经济恢复驱动影响；既有客观资源划分不合理的因素，也有资源条件限制滚动发展的耦合因素；既有市场准入门槛较低的因素，也有安全投入不足的因素；既有技术装备本质安全水平不高的因素，也有从业人员素质低下的因素；等等。这充分表明，我国非煤矿山安全生产形势异常严峻复杂，已经呈现出系统性风险，必须坚持标本兼治、综合施策，采取超常规措施，快速扭转被动局面。 二、提高政治站位，切实增强做好非煤矿山安全生产工作的紧迫感、责任感和使命感 习近平总书记历来高度重视安全生产工作，党的十八大以来，总书记对安全生产工作作出一系列重要指示批示，对近期的笏山金矿重大爆炸事故和曹家洼金矿较大火灾事故都作出重要指示。强调要坚持“人民至上、生命至上”，必须“牢牢守住安全生产底线”，“务必把安全生产摆到重要位置”，“绝不能只重发展不顾安全，更不能将其视作无关痛痒的事，搞形式主义、官僚主义”。习近平总书记的重要指示批示，始终贯穿着以人民为中心的发展思想，彰显着深厚的为民情怀、鲜明的人民立场、强烈的责任担当、科学的思维方法。今年是“十四五”开局之年，是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一年，也是中国共产党成立100周年。非煤矿山安全作为安全生产的重要组成部分，防控重大安全风险、创造安全稳定环境是我们必须扛起的重大政治责任。我们要清醒认识到做好非煤矿山安全生产工作是贯彻习近平总书记关于安全生产重要论述，切实做到“两个维护”的重要体现，是为“十四五”开好局、起好步创造安全稳定条件的重要保障，是促进经济社会安全发展的重要基础。今年连续发生影响恶劣的重大、较大事故，造成当前非煤矿山安全工作非常被动。我们要切实增强忧患意识、保持清醒头脑，进一步增强紧迫感、责任感和使命感，以高度政治自觉主动担当作为，认真履职尽责。以时不我待、只争朝夕的精神，切实转变作风、真正树牢安全发展理念，深刻剖析非煤矿山安全生产深层次问题原因，铁心铁面铁腕彻底整改，求真务实、真抓实干抓好非煤矿山领域安全整治，推动全国非煤矿山安全生产水平整体提升。 三、立足“两个根本”，持续提升非煤矿山本质安全水平 我们要针对制约矿山安全生产的本质问题和深层次矛盾，进一步明确思路、理清方向、细化举措，从根本上提升非煤矿山整体安全生产水平。工作的总体思路是：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，牢固树立人民至上、生命至上的理念，围绕一个目标、立足两个根本、突出两个方向、落实三方责任、提升四化水平、坚持五个结合。即：围绕非煤矿山安全治理体系和治理能力现代化，立足从根本上消除事故隐患、从根本上解决问题，坚决防范遏制较大以上事故发生这个目标，坚持减少数量和提升质量两个方向，落实国家监察、地方监管和企业主体三方责任，坚持严格准入与淘汰落后相结合、创新安全科技保障与推广适用技术装备相结合、提升人员安全能力与构建安全预防控制体系相结合、安全专项整治与防范化解重大安全风险相结合、信息化建设与监管能力建设相结合，不断提升非煤矿山规模化、机械化、标准化和信息化水平，持续提高非煤矿山安全保障能力和安全监管监察科学化水平。 （一）坚持严格安全准入与淘汰落后相结合,进一步提高非煤矿山规模化水平。 在严格准入方面： 一方面要进一步提高主要矿种最小开采规模和最低服务年限标准，优化开采布局，推进资源整合，从源头上杜绝“一矿多开”“大矿小开”。 一是抓住长江生态环境修复、京津冀协同发展、长三角一体化发展的重要契机，有关重点地区要加大整顿力度，整合关闭一批非煤矿山。 二是积极争取各级财政支持关闭工作，优先淘汰煤系矿山，逐步淘汰小型露天采石场，力争“十四五”期间关闭8000座以上非煤矿山。三是严格执行等量或减量置换政策，控制尾矿库总量，确保尾矿库数量只减不增。 （二）坚持创新安全科技保障能力与推广先进适用技术装备相结合，进一步提高非煤矿山机械化水平。在创新安全科技保障方面：充分利用相关政策，组织科研机构和引导社会力量从劳动保护、工艺装备、实用技术三个维度培育适合我国中小型矿山实际的安全保障产业。在推广先进适用技术方面： 一是确保非煤矿山第一、二批禁止使用的设备和工艺目录全部淘汰到位，地下矿山运输人员、炸药、油料的无轨运输车禁止使用干式制动。 二是确保到2022年底，所有尾矿库建成在线监测系统。 三是继续推动露天采石场实行机械铲装和机械二次破碎。 四是加快中小型矿山机械化建设步伐，推广先进的采掘、运输等机械装备，推动实现机械化换人、自动化减人。 五是积极实施技术改造，主动走机械化、信息化、自动化和智能化的发展道路。 （三）坚持提升人员安全能力与构建安全预防控制体系相结合，进一步提高企业安全管理现代化水平。在提升人员安全能力方面：大力推进安全技能提升行动计划，支持非煤矿山集中的地区建设一批实训基地。严格非煤矿山企业“三项岗位”人员安全知识技能考试，以考试促培训；加大一线作业人员实操培训和模拟培训力度，提高从业人员安全技能。在构建安全预防控制体系方面：进一步完善非煤矿山安全生产标准化评审工作，不断规范非煤矿山安全生产标准化建设，推动安全生产标准化与双重预防机制相互促进、融合发展。 （四）坚持安全专项整治与防范化解重大安全风险相结合，进一步提高非煤矿山安全保障水平。在专项整治方面： 一是强力推进安全专项整治三年行动，聚焦矿山集中的重点地区，聚焦单班入井30人以上和采深超800米的地下矿山、高边坡露天矿山等重点企业，聚焦金、铜、钼、铁、铅锌等重点矿种开展整治攻坚。 二是落实经国务院同意，由应急部等八部门联合印发的《防范化解尾矿库安全风险工作方案》要求，各地要尽快出台尾矿库闭库销号办法，组织实施尾矿库风险隐患治理工程，加快推进“头顶库”、“无主库”和长期停用尾矿库闭库治理，不断提升尾矿库本质安全水平。 三是坚决落实习近平总书记关于长江大保护、嘉陵江上游尾矿库治理的重要讲话精神，长江经济带沿江10省份以及嘉陵江上游3省份要积极开展尾矿库综合治理。在防范化解重大风险方面：一方面要吸取重大事故教训，紧盯提升系统、通风系统、动火作业、斜坡道运输等易引发重大事故的重点环节，严控中毒窒息、火灾、透水、爆炸、坠罐跑车、冒顶坍塌、边坡垮塌重大风险。制作事故警示教育片，加大警示宣传力度，增强企业事故防范意识。另一方面要加强法规标准体系建设，因地制宜制定地方性法规标准，强化对强制性国家标准的解读宣贯，推动非煤矿山严格落实相关法规标准规定。 （五）坚持信息化建设与监管能力建设相结合，进一步提高非煤矿山安全监管信息化和科学化水平。在信息化建设方面：建立健全非煤矿山企业信息数据库、行政监管和执法系统，配齐执法终端，充分运用“互联网+监管”，提升执法信息化建设和应用水平。在监管能力建设方面： 一是建立完善“国家监察、地方监管、企业负责”的矿山安全监管监察体制，强化非煤矿山安全监管执法人员资格管理制度，切实提高执法队伍能力和素质。 二是建立完善风险分级监管制度，按照行政隶属关系和企业风险级别等实际情况，明确每一处非煤矿山日常监管主体，坚决杜绝监管责任层层下放、基层难以承接的问题发生。 三是探索创新安全监管执法手段。积极开展“解剖式”执法检查，提高执法检查的针对性、实效性，做到以点带面，形成解剖一个带动一批，处罚一个教育一片的良好态势。建立 “专家查隐患、监管部门跟进执法”的长效机制，解决基层监管执法专业力量严重不足问题。完善联合监管执法机制，解决各部门监管力量薄弱、各管一段、互不通气等问题。要打好督办、约谈、曝光、联合惩戒、顶格处罚、停产关闭等组合拳，打造“不能违”的约束机制。四要严格落实地方政府领导尾矿库安全生产包保责任制，定期组织分析包保尾矿库安全风险，及时协调解决存在问题，确保尾矿库安全运行。要建立完善非煤地下矿山安全生产包保责任制度，真正把责任和压力传递下去。 四、以大排查为抓手，坚决遏制较大以上事故多发势头 开展大排查是贯彻落实习近平总书记等中央领导同志指示批示精神的具体行动，是深化专项整治三年行动集中攻坚阶段的重要举措，也是防范遏制较大以上事故的重要抓手。各地区、各部门和广大矿山企业要深刻汲取近期事故教训，统筹全年各项重点工作任务，全面开展非煤地下矿山和尾矿库大排查，找准问题、举一反三、全面整治，确保取得实实在在的效果。 （一）聚焦自查自改抓排查。各地要在督促企业自查自改上聚焦发力，应急管理部门要督查矿山企业100%；确保非煤地下矿山和尾矿库自查自改100％、上级企业检查下级矿山和尾矿库100％。矿山和尾矿库层面：要对照大排查通知要求，突出重要设备的检测检验和维护保养，对提升、排水、通风、供电、压风、采矿、掘进、运输等生产系统设备设施开展一次全面彻底的全覆盖检查。对排查发现的突出矛盾和深层问题，要逐项制定针对性整改措施，纳入“两个清单”，动态更新。上级企业层面：要切实落实主体责任，有关中央企业要做好表率，派驻工作组，分系统、分专业对非煤矿山自查自改情况进行监督检查，帮助解决机构设置、人员配备、安全投入、设施设备等重大问题。应急部门层面：要加大督导力度，发现企业自查自改不认真的，一律责令重新开展自查自改。要对企业普遍存在共性问题和难点问题，通过召开现场推进会、专家会诊、树立标杆企业等方式予以解决，推动整改措施落实。 （二）聚焦重点问题抓排查。 一要抓好外包工程清理整顿。各地要逐一查验外包施工队伍相关资质和安全条件审核，审核是否配备相关专业技术人员，是否是有符合要求的学历职称，是否签订劳动合同并交纳社保，不能只是形式审核、文件审核，不符合条件的必须清退。凡是没有完成审核的矿山，一律责令停产整顿。 二要抓好尾矿库排洪系统质量检测。尾矿库企业要按照“应检尽检、能检尽检”的原则，委托有资质的机构，对排水井、排水斜槽、排水管、排水隧洞、拱板等排洪构筑物，进行全面质量检测。凡是没有开展检测或者检测不符合设计要求的尾矿库，一律停止使用。 三要抓好动火作业排查。督促企业规范动火作业，制定专门安全措施，严格执行审批程序，发现违规在井口和井下进行作业的，一律依法责令停止作业、立即排除事故隐患，并按上限顶格处罚，性质严重的，移送司法机关。同时，各地应急管理部门要组织专家，对单班入井超30人、采深超过800米、尾矿库头顶库，开展安全技术会诊，逐矿逐库形成会诊报告。 （三）聚焦重点时段抓排查。一要抓好复工复产验收。对于停工停产矿山，矿山企业必须组织复产复工检查验收，并向应急部门提交复产复工报告。各级应急管理部门要建立复工复产企业清单，掌握每个企业复工复产时间和相关工作安排，按规定和程序逐一进行检查验收。对达不到安全生产条件的坚决不许复工复产。对擅自恢复生产或建设的矿山,要依法严肃查处。二要抓好汛期安全生产。要未雨绸缪，积极做好尾矿库防汛工作。应急管理部门要加强与气象、水利等部门联系，及时发布暴雨、洪水、泥石流、台风等灾害预警信息，督促尾矿库企业进一步完善专项应急预案和现场处置方案，开展汛前实战演练。所有尾矿库企业都要在汛期前，进行一次尾矿库调洪演算，有针对性地完善尾矿库防汛度汛措施，降低水位，增大排洪能力。暴雨期间和汛情紧急时，要上坝值守，确保一旦发生险情，迅速启动响应。三要抓好冬季典型事故防范。要开展针对性抽查检查，严厉查处非煤矿山赶工期、抢进度，超能力、超强度组织生产等行为。 （四）聚焦长效机制抓排查。各级应急管理部门要在督促抓好问题隐患整改的同时，深入分析深层次原因，及时总结提炼，固化形成制度，建立长效机制。 一是在技术措施上形成标准。各地要坚持不等不靠、急用先行原则，组织技术实力雄厚的矿山企业积极探索，研究制定企业、地方非煤矿山安全生产技术标准，逐步上升为行业标准、国家标准。 二是在强化监管上形成制度。要狠抓制度建设，以制度规则推动党政领导责任、部门监管责任落实，要在提高安全准入门槛、民爆物品安全监管、基建矿山安全监管、外包工程施工队伍安全管理和监管、尾矿库排洪系统施工质量监督等方面形成制度成果。三是在巩固提升上形成机制。要建立完善企业自查自改、部门抽查督查、政府督导考核的常态化工作机制，将告知式执法、异地执法、远程执法、专家安全会诊等方式方法常态化，真正解决“屡查屡改挡不住事故”的问题。 为确保大排查取得实实在在的效果，防止排查一阵风、过后走老路，各省级应急管理部门和有关中央企业，要在本月末将大排查实施方案报国家矿山安监局，下月起每月5日要报送进展情况，国家矿山安监局将实施国家监察，对工作敷衍塞责、推动不力的地区进行约谈，并向有关部门和机关进行通报。 同志们，形势严峻、任务艰巨，我们要深刻汲取事故教训，强化政治担当，强化改革创新，强化攻坚克难，以更加坚定的态度、更加务实的作风、更加有力的措施，有效防范和坚决遏制较大以上事故，迅速扭转非煤矿山不利的安全生产局面，以优异成绩庆祝建党100周年。
另一方面要进一步严格安全许可，规范中介机构行为。要严格非煤矿山建设项目安全设施设计标准，新建四等、五等尾矿库必须采用一次建坝方式，新建金属非金属地下矿山必须对充填采矿法进行论证并优先采用尾矿充填采矿法。要对近三年安全设施设计审批开展“回头看”，对安全设施设计不能满足法律法规要求的、虚假验收的，依法依规撤销行政许可，严肃处理有关中介机构。在淘汰落后方面：